Основным документом, устанавливающим основы взаимодействия и взаимоотношений представительного и исполнительного органа Саратова, является Устав города Саратова. Он был принят Решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года. В данном Уставе закреплены:
· статус города Саратова;
· правовые основы организации местного самоуправления в городе Саратове;
· территориальные основы местного самоуправления;
· формы участия населения в решении вопросов местного значения;
· статус и полномочия органов местного самоуправления;
· основы муниципальной службы в городе Саратове;
· экономические основы местного самоуправления и т.д.
Органам местного самоуправления города посвящена глава четвёртая Устава. Согласно статье 22 структуру органов местного самоуправления составляют:
· городская Дума – представительный орган;
· Администрация города – исполнительно-распорядительный орган;
· контрольно-счётная палата – контрольный орган.
Представительный орган города Саратова избирается всеми жителями города, обладающими избирательным правом, путём прямого тайного голосования сроком на 5 лет. Состоит городская Дума из 41 депутата. Полномочия Думы схожи с полномочиями других представительных органов местного самоуправления. Это и принятие Устава, и утверждение бюджета, и установление местных налогов и т.д.
Городская Дума оказывает определённое влияние на городскую администрацию. Городская Дума – это представительный орган местного самоуправления, обладающий правом издания нормативно-правовых актов, а местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган, основная задача которого состоит в исполнении данных нормативно-правовых актов. Отсюда вытекают также определённые контрольные функции, выполняемые представительным органом, ведь для эффективного управления необходимо контролировать исполнение принятых документов.
Не обходит стороной интерес представительного органа и структуру местной администрации. Согласно статье 24 Устава города Саратова, городская Дума учреждает органы местного самоуправления города, отраслевые (функциональные) и территориальные органы Администрации города. И далее: «…согласует назначение заместителей главы Администрации города, глав администраций районов города, руководителя финансового органа и главного архитектора города»[7].
Помимо этого городская Дума принимает планы и программы развития города, определяет порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, которые также обязательны к исполнению городской Администрацией и иными органами местного самоуправления. Материально-техническое и организационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления города также относится к ведению городской Думы.
Ещё один способ влияния городской Думы на исполнительные орган местного самоуправления – возможность расторжения контракта с главой Администрации, то есть отставка главы может быть произведена, в том числе, и по желанию городских депутатов, представляющих интересы жителей города. Однако расторжение контракта допустимо только в связи с нарушением главой местной Администрации условий контракта в части, касающейся решений вопросов местного значения. Иных условий Основной закон города не допускает.
Администрация города, согласно статье 33 Устава, является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Саратовской области. Администрацией города руководит глава Администрации на принципах единоначалия.
Структура городской Администрации определяется на заседании городской Думы по представлению главы Администрации. И здесь чётко проявляется ещё один способ взаимовлияния: в целях устранения опасности узурпации власти в городе со стороны исполнительного органа местного самоуправления, и в частности его главы, представительный орган принимает участие в определении структуры этого органа, принимает ту из них, которая, на взгляд народных избранников, будет наиболее эффективна именно для Саратова.
Помимо этого, глава городской Администрации имеет право вносить на утверждение представительного органа проекты решений городской Думы, организует составление проекта бюджета города, а также издаёт собственные нормативные акты. Однако они носят характер разъяснений и распоряжений по организации исполнения тех или иных решений представительного органа.
Таким образом, Устав города Саратова чётко определяет не только полномочия и компетенцию представительного и исполнительного органа местного самоуправления, но также затрагивает способы взаимовлияния и взаимодействия этих органов. Однако, опираясь на Устав города Саратова, можно сделать вывод, что возможности для такого взаимовлияния не равноценны. Перевес происходит явно в пользу городской Думы: в её компетенции не только издание нормативных актов, обязательных к исполнению городской Администрацией, но и определённые контрольные функции по отношению к ней, а также функции по определению структуры Администрации. Однако такой перевес вполне объясним и оправдан. Исходя из Конституции и федерального законодательства Российской Федерации, главный принцип нашего государства – принцип народовластия, а так как народ на местном уровне представлен, в первую очередь, городскими думами (представительными органами), то им и отведена главная роль в управлении и контроле за деятельностью иных органов муниципальной власти.
Местное самоуправление является неотъемлемой частью становления гражданского общества, обеспечивающей более полное выражение интересов социальных групп и слоёв населения. Эти интересы выражаются как населением непосредственно (в виде форм непосредственного волеизъявления населения: местный референдум, выборы, конференции граждан и т.д.), так и через органы местного самоуправления. Залогом эффективного выражения интересов населения является слаженная работа этих органов, построенная на принципах взаимодействия и взаимовлияния.
Правовой основой во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления выступают Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о местном самоуправлении, законодательство субъекта Федерации, а также правовые акты муниципальных образований, которым отводится совершенно особая роль.
Во-первых, в главном правовом документе любого муниципального образования – уставе – определяется структура органов местного самоуправления, принципы их формирования и взаимодействия. Таким образом, закладываются основные нормы взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Во-вторых, муниципальные образования создают правовые акты, которые более подробным образом регламентируют эти взаимоотношения.
Правовые основы взаимоотношений между представительным и исполнительным органами местного самоуправления определяются населением в момент утверждения структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Поэтому при разработке структуры органов местного самоуправления муниципального образования необходимо учитывать специфику муниципального образования: площадь его территории, численность населения, объем предметов ведения, количество имеющихся муниципальных предприятий, другие факторы.
Таким образом, работа представительного и исполнительного органов местного самоуправления должна строиться не только на основе определённых принципов (законности, гласности, обязательности существования и т.д.), но и на основе чёткого взаимодействия друг с другом.
1. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учётом поправок, внесённых Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ).
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.
4. Устав города Саратова от 18 декабря 2005 г.
5. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. проф. И.Н.Барцица, проф. В.В.Бакушева. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 300 с.
6. Бабун Р.В. Роль представительных органов на современном этапе реформы местного самоуправления // Городское управление. – 2008. - №4. – с. 60 – 65.
7. Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело, 1998.
8. Масловская М.В. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – №23. – с. 21 – 26.
9. Милышин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. – М.: Издательство – торговая корпорация «Дашков и Ко», 2007. – 404 с.
10. Муниципальное право: учеб. пособие / под ред. С.Е.Чаннова. – М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2005. – 288 с.
11. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под. ред. В.В.Володина. – Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. – 348 с.