В соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но на основании той же статьи учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть, муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого.
Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.
К числу наиболее острых проблем, на наш взгляд, относятся:
-отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;
-неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах «бедных» территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;
-отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.
Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:
-отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;
-местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований «сидят» на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;
-потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;
-муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).
И как итог: нужна переходная модель местной власти, государственной по своей сути, но с элементами самоуправления.
Подводя итог главе первой, можно сделать следующие выводы в отношении специфики управления муниципальной собственностью в России.
Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.
Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.
Принципиальным для муниципального права Санкт-Петербурга является дополнение пункта 3 статьи 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ Федеральным Законом «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 55-ФЗ от 17.03.97 вторым абзацем следующего содержания: «в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.»
Необходимо обратить внимание на вторую часть вновь веденного абзаца - из данной нормы следует, что объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В вопросах определения понятий собственности и вопросов, связанных с оборотом собственности, следует использовать Гражданский Кодекс Российской Федерации (Федеральный Закон № 51-ФЗ от 30.11.94). Как мы уже указывали в главе 1, Гражданский Кодекс РФ в статье 215 устанавливает, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».
Право собственности является одним из видов гражданских прав. К объектам гражданских прав, в силу статьи 128 Гражданского Кодекса РФ, «относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага».
Следует также обратить внимание, что в Законе № 55-ФЗ говорится не о категориях или видах объектов, а о самих объектах - то есть о перечне собственности.
Таким образом, из норм Федерального Закона № 55-ФЗ и Гражданского Кодекса РФ следует, что законами Санкт-Петербурга должны определяться исчерпывающие перечни собственности муниципальных образований, расположенных на территории субъекта федерации города Санкт-Петербурга.
При этом, для перехода права собственности на объект муниципальной собственности, следуя нормам Закона № 55-ФЗ, должно вносится изменение в соответствующий перечень. До внесения изменений в перечень перехода права собственности происходить не должно (аналогия с государственной регистрацией прав на объекты недвижимости).
Однако в этом случае необходимо обратить внимание на пункт 1 статьи 132 Конституции РФ, в которой однозначно закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
С учетом положений пунктов 1 и 2 статьи 209 Гражданского Кодекса РФ, установившего, что «1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. 2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.», а также положений пункта 1 статьи 130 Конституции РФ, говорящей о том, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» следует признать, что никакой орган государственной власти не может каким-либо образом оказать влияние на право органов местного самоуправления распоряжаться (в том числе продавать, приобретать или обменивать) муниципальной собственностью. В таких условиях закрепление перечня объектов муниципальной собственности законом Санкт-Петербурга лишено всяческого юридического и практического смысла.
Право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета (пункт 1 статьи 132 Конституции РФ) приводит к праву приобрести любое (движимое или недвижимое) имущество в муниципальную собственность (например, у гражданина - то есть из частной собственности) исходя из права самостоятельного использования финансовых средств местного бюджета. Это также говорит о невозможности ограничить право муниципальных образований (и органов местного самоуправления), как на само право собственности, так и на возможность осуществления этих прав.