3. ВЫБОР МОДЕЛИ ПЕРЕХОДА ОТ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ К ДВУХУРОВНЕВОЙ МОДЕЛИ
Переход от существующей территориальной организации местного самоуправления к двухуровневой модели заданной новой редакцией Федерального закона предполагает осуществление трех процедур:
наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа и муниципального района существующих муниципальных образований ;
преобразование существующих муниципальных образований;
образование новых муниципальных образований.
Кроме того, новой редакцией Федерального закона предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований и вводятся довольно «жесткие» требования к такой процедуре.
Образование новых муниципальных образований теоретически может быть проведено на основе формирования новых границ и новых территорий муниципальных образований («с чистого листа») или на основе существующей системы территориальной организации органов публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации (эволюционным способом). По имеющимся сведениям от радикального изменения существующей территориальной организации публичной власти на местном уровне отказались практически во всех субъектах Российской Федерации.
В зависимости от одной из трех существующих в субъектах Российской Федерации основных моделей территориальной организации местного самоуправления возможны и три основные способа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и свои особенности.
При выборе модели перехода в дополнение к вышеприведенным в предыдущем разделе требованиям, предусмотренным новой редакцией Федерального закона, необходимо:
провести анализ сложившихся социально-экономических связей;
провести анализ сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных территориальных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ;
предварительно оценить мнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;
оценить:
пообъектный состав муниципальной собственности;
кадровый потенциал;
налоговую базу для формирования бюджета;
возможность размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
финансовые затраты на проведение этапа установления границ;
организационные возможности проведения реформы в установленные сроки.
Одним из существенных факторов, который необходимо учитывать при установлении границ муниципальных образований, является требование новой редакции Федерального закона о получении согласия населения по вопросу преобразования существующих муниципальных образований, изменению границ и их статуса. В случаях, установленных новой редакцией Федерального закона для проведения процедуры голосования населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований, потребуется не менее 4-5 месяцев. В этих условиях проекты законов субъектов Российской Федерации об установлении границ и преобразовании муниципальных образований должны быть обнародованы в июле-июне 2004 года, то есть в течение 1-2 месяцев после утверждения Правительством Российской Федерации (до 1 июня 2004 года) перечня субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации, относящихся к территориям с низкой и высокой плотностью населения . Федеральным законодателем полностью не разрешен вопрос о процедурах преобразования муниципальных образований в случае отсутствия согласия населения на такое преобразование. В общем случае не допускается ликвидация любого муниципального образования без согласия населения и требуется согласие населения на придание существующему городскому муниципальному образованию статуса городского поселения.
Учитывая всю совокупность требований и процедур, которые необходимо реализовать при установлении (изменении) границ, территорий и статуса муниципальных образований,
ограниченное время для проведения этого этапа реформы местной власти,
необходимость привлечения широкого круга специалистов для подготовки наиболее обоснованного варианта (вариантов) предложений в случае существенного изменения сложившихся административных территориальных границ, как муниципальных образований, так и иных территориальных единиц, в которых осуществляются полномочия публичной власти на местном уровне, целесообразно на первом этапе реформы исходить из принципа минимально возможного изменения сложившихся границ и территорий.
Важнейшим доводом в пользу принятия такого решения является высокая вероятность того, что голосование по вопросам установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований может либо не состояться, либо в результате голосования не будет получено согласие населения одного из реформируемых муниципальных образований, либо согласие населения одного из населенных пунктов на изменение территориальной принадлежности. Отсутствие такого согласия приведет к правовой коллизии, которая не сможет быть разрешена в установленные новой редакцией Федерального закона сроки (до 1 января 2005 года).