20См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. - М., 2002. - С. 149-150.
законодательный орган также призваны выражать общегосударственные интересы, но по-другому, чем вспомогательные органы при главе государства. Правительство представляет собой орган государственной власти, в котором в соответствии с действующими правилами (правовыми нормами) происходит столкновение и согласование интересов различных ведомств – органов исполнительной власти отраслевого управления. Руководители ведомств, входя в состав правительства, прежде всего стремятся отстоять интересы своего ведомства, показать значимость его деятельности для страны в целом.
Законодательный орган – это законодательно закреплённая площадка для столкновения и согласования интересов различных групп в обществе (политических, территориальных, имущественных, профессиональных, образовательных и т.д. – в зависимости от порядка формирования законодательного органа). Его члены, чьё избрание и переизбрание связано с волеизъявлением избирателей, оказываются вынуждены руководствоваться прежде всего их пожеланиями, а не потребностями всего общества.
В состав вспомогательных органов при главе государства могут входить представители различных ведомств, происходить столкновение их точек зрения и потребностей. Но это не составляет основное содержание их деятельности, а представляет дополнительное направление работы, связанное с проведением единой общегосударственной политики. То есть объединение представителей отдельных ведомств позволяет вспомогательным органам успешнее решать ставящиеся перед ними главой государства задачи.
В значительной степени влияние органов при главе государства связано с их значением как посредника между главой государства и внешней средой. В данном случае их предназначение заключается в следующем:
· в точном и полном сообщении главе государства обо всех внешних сигналах, имеющих значение для принятия им решений по предметам своей компетенции;
· в доведении сведений и сигналов от главы государства до получателей (народа, отдельных частей гражданского общества, государственных органов, иностранных государств и международных сообществ).
Владение и управление вспомогательными органами огромным объёмом сведений позволяет им оказывать воздействие в требуемом им направлении на правовые, управленческие, хозяйственные и иные общественно значимые явления. В передаче и получении данных от вспомогательных органов при главе государства заинтересованы влиятельные участники отношений, воздействовать на которые их уполномочил глава государства.
Исходя из вышесказанного, можно дать следующее определение вспомогательных органов при главе государства – это образованные и функционирующие в установленном порядке при главе государства для обеспечения его деятельности государственные органы, которые действуют в пределах отведённых им полномочий и ограничены в праве издания от своего имени нормативных правовых актов.
Так как вспомогательные органы при главе государства относятся к разновидности вспомогательных государственных органов, то на них распространяется общая классификация государственных органов, учитывающая особенности вспомогательных государственных органов. С познавательной и практической точки зрения важным видится разделение вспомогательных органов при главе государства на вспомогательные органы общей и специальной компетенции.
Важным является и другое подразделение вспомогательных органов. В зависимости от способа обеспечения главы государства можно выделить вспомогательные органы, непосредственно включающиеся в выполнение функций главы государства, и органы (их подразделения), обеспечивающие деятельность других вспомогательных органов при главе государства. На практике один и тот же орган в одних случаях может выступать как орган первого вида, а в других – как орган второго вида. Примером может служить Администрация Президента Российской Федерации. Как единое целое она непосредственно обеспечивает деятельность Президента. Но аппарат Совета Безопасности, являющийся самостоятельным структурным подразделением Администрации Президента, обеспечивает деятельность Совета Безопасности – вспомогательного органа при Президенте Российской Федерации со специальной компетенцией в области безопасности.
При определении полномочий вспомогательных органов следует учитывать, что она закрепляется не только в нормативных правовых актах, на основе которых они действуют. Так называемые «подразумеваемые» полномочия прямо не предусмотрены ни в одном нормативном правовом акте, но выполняются вспомогательными органами исходя из их природы, сложившейся практики деятельности, неписаных соглашений и обычаев деятельности. «Долевыми» можно назвать полномочия, которые реализуются вспомогательными органами при главе государства совместно с органами государственной власти и другими вспомогательными органами. Например, полномочия Президента Российской Федерации в области обороны осуществляются Администрацией Президента – вспомогательным органом общей компетенции при Президенте Российской Федерации, Советом Безопасности – вспомогательным органом специальной компетенции при Президенте Российской Федерации и Министерством обороны – органом государственной исполнительной власти21.
Наличие «долевых» полномочий – характерная черта вспомогательных органов при главе государства. Конечно, «долевые» полномочия могут принадлежать и другим государственным органам. Но их удельный вес у вспомогательных органов при главе государства более высок, чем у остальных государственных органов. Почти все основные полномочия вспомогательных органов являются «долевыми», так как они участвуют в осуществлении обязанностей главы государства, который, в свою очередь, имеет полномочия в различных областях государственного управления.
21В осуществлении полномочий главы государства в области обороны и безопасности участвуют и другие государственные органы, в данном случае речь шла об основных участниках управленческих отношений в этой области.
Если вспомогательные органы при главе государства обладают значительным формальным и неформальным властным ресурсом, технически отлажено работают, но основные функции главы государства реализуются недолжным образом, то деятельность вспомогательных органов при нём не может быть признана успешной. В самом крайнем случае речь может идти о злоупотреблениях со стороны вспомогательных органов при главе государства в системе государственных органов, когда вспомогательные органы всё могут, но ни за что не отвечают. Особенно тяжёлой становится ситуация в стране и в государственном механизме, когда вспомогательные органы при главе государства не только не способствуют решению стоящих перед обществом и государством задач, но в силу различных причин начинают сознательно работать на разрушение государственной и общественной систем.
Таким образом, основным и наиболее надёжным критерием для оценки деятельности вспомогательных органов при главе государства, в силу их природы и занимаемого ими положения, является устойчивость и воспроизводимость государственной системы, возглавляемой главой государства (речь идёт обо всей совокупности основных характеристик государства, включая его назначение и место в обществе и общественном управлении), а также её последовательное поступательное развитие в соответствии с присущей именно ей внутренней логикой. В данном случае речь идет не о нормативной (с точки зрения «хорошо-плохо»), а о позитивной («наличие-отсутствие») оценке, поскольку цели и направление развития у различных систем могут быть разными. Оценка этих целей может быть противоположной в зависимости от позиции (в широком смысле) исследователя. Но если отрешиться от личных предпочтений и давать оценку с точки зрения системного подхода, то можно утверждать, что какие-то вспомогательные органы при главе государства работают успешно, несмотря на то, что направление работы не вызывает у наблюдателя симпатий. И наоборот, можно увидеть, что направление движения системы соответствует нашим представлениям о должном, но само движение не может быть названо эффективным. Использование именно данного подхода к рассмотрению деятельности вспомогательных органов при главе государства позволяет наиболее точно её оценить, так как отражает решение ими своей основной задачи – обеспечения основных функций главы государства. Иные подходы к оценке работы вспомогательных органов отражают решение ими своих частных задач.
Значение вспомогательных органов при главе государства состоит ещё и в том, что они представляют собой наиболее свободную и неформальную часть в жёстко регулируемом государственном механизме. Такие участки в биологических и социальных системах являются участками роста22. С одной стороны, ситуация там является наиболее неустойчивой, они в наибольшей степени подвержены в том числе отрицательным внешним воздействиям. С другой, – проверенные на них образцы и способы деятельности, в случае их практической оправданности позволяют вспомогательным органам быть первыми среди государственных органов в использовании таких образцов и способов, и, соответственно, возглавлять процесс системного развития и получать все связанные с этим преимущества.