Имеет существенное значение вопрос о том, какой источник права предпочтителен для применения к отношениям с участием вспомогательных органов при главе государства. Ведь место различных источников в регулировании отличающихся групп правоотношений неодинаково. С данным вопросом тесно связан другой - о том, почему для регулирования того или иного отношения выбран соответствующий источник права?
Как представляется, существует устойчивая связь между правоотношением, его особенностями и выбираемыми для его регулирования источниками. Для вспомогательных органов при главе государства в связи с этим можно выделить два вида отношений. Первый вид отношений связан с деятельностью этих органов как государственных органов, второй — как вспомогательных органов. Правоотношения первого вида по своим свойствам близки правоотношениям, в которые вступают органы государственной власти (разновидность государственных органов). Это отношения, закрепляющие официальное положение вспомогательных органов при главе государства, их
формальное место в системе государственных органов. Для данных отношений наиболее подходящим источником права выступает нормативный правовой акт. Без него их существование не имело бы твёрдой основы и могло бы не приниматься во внимание другими государственными органами, имеющими прочную основу для своей деятельности, закреплённую в нормативных правовых актах. Отношения второго вида связаны с лично-доверительным характером работы вспомогательных органов при главе государства, непосредственным обеспечением его деятельности. Благодаря наличию весомой личностной составляющей в деятельности вспомогательных органов, эти отношения не могут быть в достаточной мере урегулированы с помощью нормативных правовых актов. Поэтому они в значительной степени опираются на иные источники права.
Исходя из сущностных различий между данными группами правоотношений, представляется целесообразным сохранить использование для обеих групп правоотношений своих источников права. Для первой группы правоотношений с участием вспомогательных органов основным источником права должен быть нормативный правовой акт, для второй - иные источники права. Но для обеспечения соответствия деятельности вспомогательных органов требованиям права следует обеспечить возможность судебного контроля за законностью и соответствием правовым предписаниям всех источников права для них . То есть для Российской Федерации обеспечить контроль Конституционного Суда Российской Федерации за соответствием данных источников права Конституции Российской Федерации, в частности контроль за соответствием Конституции обычаев деятельности Администрации Президента Российской Федерации, а также заключаемых ею соглашений конституционно-правового характера.
Глава II. Конституционные основы деятельности вспомогательных органов при главе государства в Российской Федерации и зарубежных странах
2.1.Взаимодействие вспомогательных органов при главе государства между собой и с другими государственными органами
Осуществляется взаимодействие вспомогательного органа при главе государства и ведомств исполнительной власти во Франции, рассмотрение которого является показательным для отношений главы государства с ведомствами исполнительной власти как благодаря относительной яркости и устойчивости примера, так и из-за близости российского и французского подходов к разделению властей.
Каждый советник главы государства во Франции постоянно взаимодействует с одним или несколькими руководителями ведомств и поддерживает с ними непрерывные прямые отношения. В целом все сотрудники аппарата Елисейского дворца постоянно взаимодействуют с соответствующими ведомствами, обычно на уровне министерских кабинетов (органов, обеспечивающих повседневную работу ведомств). Эти связи в значительной мере обеспечиваются и облегчаются наличием личных отношений. Сотрудники Елисейского дворца и высокопоставленные государственные служащие ведомств имеют общее происхождение по рождению, образованию и службе. С помощью связей, выстроенных на описанной основе, глава государства может легко довести свои пожелания до ведомства и следить за исполнением его решений. Эти связи, конечно, никак не закрепляются в нормативных правовых актах.
Наиболее близкой главе государства частью вспомогательных служб является «дом», обеспечивающий его повседневное обслуживание. Это в действительности личная служба главы государства.
Большое значение в принятии и проведении решений главы государства имеют создаваемые под его руководством межведомственные советы. Они дают возможность напрямую, минуя главу исполнительной власти, работать с ведомствами этой ветви власти. Значение межведомственных советов как путей отдельного влияния на членов правительства возрастает в случае, когда глава исполнительной власти и глава государства представляют разные пришедшие после выборов к власти силы. Но в случае крепкого единства в правительстве такие пути взаимодействия часто оказываются недостаточно успешными31.
Особым видом взаимодействия с участием вспомогательных органов при главе государства является взаимодействие в ведомствах по изучению и оценке обстановке, которые решают вопросы обеспечения принятия решений главы государства, соответствующих быстро меняющимся обстоятельствам современного мира. В этом виде взаимодействия участвуют самые различные подразделения, принадлежащие к разным ведомствам и уровням власти. Особенностью положения ведомств по изучению и оценке обстановки является постоянство и непосредственность отношений в связи с потоками данных и решений к главе государства и от него, в которых они участвуют. Здесь будет уместно рассмотреть как российский опыт, так и опыт США в этой области, так как он отличается наибольшей обширностью и полнотой. Значение изучения взаимодействия в данной области заключается и в том, что он него непосредственно зависит принятие главой государства решений, от которых может зависеть само существование страны.
Действительность и развитие событий в мире на рубеже XX и XXI вв. ужесточают требования к развитию ведомств государственного и военного управления Российской Федерации. Примечательным является то, что, исходя из имеющегося опыта, при неудачном вступлении в войну (противостояние) соответствующие службы России обычно владели расширенным объёмом данных, позволявшим при их надлежащем рассмотрении и обработке
31 См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. С. 150-151.
заблаговременно предвидеть надвигающиеся угрозы и готовить державу к их предотвращению. Сильное противоречие (между достаточным количеством разведывательных данных и постоянной неготовностью государства к началу столкновений, отражению угроз его безопасности) чётко показывает суть вопроса - Россия обычно не имеет как удовлетворительной совокупности ведомств для полного и своевременного рассмотрения, обработки и оценки разносторонних данных в области угроз военной и всей государственной безопасности, так и отработанного порядка принятия и межведомственного согласования разноуровневых и разносторонних решений по их упреждающему ослаблению по разным направлениям.
Для решения данного вопроса в СССР в послевоенное время делались определённые шаги. Так, осознавая просчеты по многим ключевым вопросам перед началом войн с Германией и Финляндией и угрозу распространения и обострения враждебных действий стран Запада, руководство СССР в 1947 г. создаёт при Совете Министров СССР Комитет информации (КИ), направленный на обеспечение полного и своевременного глубокого рассмотрения, обработки и оценки различных сведений в области безопасности и межведомственного согласования работы отечественного разведывательного сообщества. Однако в действительности данное ведомство объединило 1-е управление Министерства государственной безопасности и Главное разведывательное управление Генерального штаба, с их отсоединением от прежних ведомств и многих прежних задач, с прямым подчинением главе Министерства иностранных дел (и одновременно заместителю председателя Совета министров) В.Молотову и уменьшением областей их деятельности почти до решения задач в области международных отношений.
Отрицательные последствия такого подхода не замедлили проявиться и в 1949 г. ГРУ и ПТУ возвратили соответственно в ГШ и МТБ и подчинили КИ вместо Совмина напрямую МИДу, а руководителем назначили сначала А.Вышинского, спустя три месяца - В.Зорина (впоследствии постоянного представителя СССР в ООН), а в 1953 г. — заместителя главы МИДа А.Громыко.
Осенью 1953 г., по предложению возвращенного к руководству МИДом В.Молотова, КИ придали положение общего для разведывательных служб ведомства, занимающегося изучением обстановки в связи с их деятельностью. Но это не лишило деятельность КИ недостатков — из-за сохранения его предпочтений в области участия в международных отношениях, недостаточности сил и средств для обобщения многочисленных сведений от различных ведомств, препятствий, чинимых КИ представителям разведывательного сообщества в их возможностях прямых докладов по значимым сведениям руководству СССР и др.
Названные обстоятельства (а также отставки В.Молотова и Д.Шепилова, невнимание к КИ со стороны нового главы МИДа А.Громыко и др.) предопределили принятое в 1958 г. решение о прекращении деятельности КИ и возложении обязанностей обобщенной работы со сведениями от различных ведомств, связанных с решением вопросов в области международных отношений, на учреждённый Отдел международной информации ЦК КПСС. Но уменьшение численности служащих и уничтожение значительной части наработок КИ, пристрастность руководства СССР и узкокорыстные противоречия в секретариате ЦК привели к уменьшению перечня задач и качества работы Отдела, трём его закрытиям и промежуточным восстановлениям в следующие 33 года с очередными потерями подготовленных служащих, опыта, созданных наработок и значимости Отдела.