С точки зрения конституционного права, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу.[9]
Таким образом, законодательный процесс является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования общественных отношений закона, в то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона. Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов в конечном счете определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве.
Законотворческий процесс базируется на ценностях и нормах Конституции Российской Федерации, а его результат (принятый закон) должен являться ее правовым продолжением. Учитывая это, важно отметить высокую значимость эффективности и качества законодательного процесса.
В научной и учебной литературе справедливо указывается на то, что законотворческая деятельность современных цивилизованных государств должна осуществляться на базе ряда общих, основополагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют существо, характерные черты и общее направление этой деятельности. Как было отмечено выше законодательный процесс является составной частью законотворчества (правотворчества), в связи с чем нижеуказанные принципы лежат и в его основе.
Более подробно рассмотрим принципы, в отношении которых ученные уделяют наибольшее внимание:
- демократизм, предполагающий активное участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в законотворческой деятельности;
- законность и конституционность, исходящие из необходимости строгого и неуклонного следования конституции и обыкновенным законам в процессе законотворческой деятельности;
- гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых нормативных актов на защиту прав и свобод граждан, на максимальное удовлетворение их материальных и духовных потребностей;
- профессионализм, проявляющийся в обязательном участии квалифицированных, высокопрофессиональных специалистов на всех стадиях законотворческого процесса;
- принцип постоянноготехнического совершенства принимаемых актов.[10].
Также некоторые юристы выделяют следующие специфические принципы:
- принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей. В демократическом обществе объективно - необходимое определяет логический слой законотворческого процесса. Каждая правовая норма должна иметь свой логический фундамент, содержание определено закономерностями общественного развития, его реальными потребностями.
- принцип понятийной определенности. Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона.
Е.Лукьянова справедливо считает необходимым установить правило: «каждый новый термин должен быть четко определен в том нормативном акте, где он появился впервые и внесен в соответствующий перечень»[11].
- принцип модальной сбалансированности. Модальный феномен всякой нормативной реальности выражается, как правило, в модусах: «разрешено», «требуется» («обязательно»), «запрещено». Правовой характер этот принцип приобретаетв общественных отношениях, одной из сторон которых выступает власть. Эффективность функционирования таких отношений обусловлена тем, насколько сбалансированы составные правовой модальности, как они согласуются.
- принцип ретребутивной обеспеченности. Ретрибутивная обеспеченность, что в переводе с латыни означает воздаяние, возмещение, оплата, является функциональной спецификой права, условием - его эффективного действия. Закон без санкций теряет свой практический смысл. Образуя механизм юридической защиты на случай возникновения правонарушающей ситуации, санкции определяют содержание и реальную функциональную силу принципа неотвратимости юридической ретрибуции, игнорирование которого или непоследовательное проведение могут привести к деградации самой государственности, как таковой.[12]
Подводя итог разделу, можно сделать вывод, о том, что законодательный процесс в России, как и в любой другой стране, является важнейшим составным элементом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства. Принципы законодательного процесса — это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или с заменой юридических норм, это ориентир для субъектов данной деятельности.
2. СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Любой вид организационной деятельности государства протекает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем эффективнее государство воздействует на развитие общественных отношений.
Есть своя особая процедура и в законодательном процессе. Он состоит из целой серии выработанных и юридически закрепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия различных нормативно-правовых актов. Одной из характерных особенностей является деление его на структурные элементы, называемые процессуальными стадиями.
Разделение законодательного процесса на стадии требует предварительного решения вопроса о критериях названного разделения. Можно выделить два основных критерия. Первый — выделение в законодательном процессе последовательного ряда частных целей, без достижения которых невозможен и конечный результат — введение в действие нового закона или отказ от его принятия. Второй — переход законопроекта (закона) от одних участников процесса к другим и (или) изменение режима работы с законопроектом (законом).[13]
Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.
Рассмотрим каждую стадию более подробно:
Статья 104 Конституции РФ регламентирует первую стадию законодательного процесса – внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы. Согласно ч. 1 указанной статьи, право законодательной инициативы принадлежит строго определенному кругу субъектов - Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации (по вопросам их ведения).
Право законодательной инициативы не следует путать с правом на обращение в парламент Российской Федерации, которое принадлежит любому гражданину и любой организации, однако, в отличие от права законодательной инициативы, не влечет обязательного рассмотрения такого обращения парламентом.[14]
По сравнению с ранее действовавшей Конституцией, в Конституции Российской Федерации 1993 года круг субъектов права законодательной инициативы несколько сократился (из их числа исключены Генеральный Прокурор Российской Федерации, общероссийские общественные организации, президиум представительного органа власти, комиссии и комитеты парламента), но все же остается достаточно широким.
Круг субъектов законодательной инициативы, закрепленный в ст. 104 Конституции Российской Федерации, представляется не бесспорным. Например, вряд ли оправданно лишение права законодательной инициативы комиссий и комитетов парламента - наиболее активных участников законодательной деятельности. Трудно понять истинные причины лишения права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, в ведомстве которого сосредотачивается чрезвычайно ценная информация о практике реализации законов, пробелах в правовом регулировании.
Согласно ч. 2 ст. 104, законопроекты вносятся в Государственную Думу. Это положение Конституции Российской Федерации предопределяет общую схему движения законопроекта в Федеральном Собрании Российской Федерации: из "нижней" палаты - в "верхнюю".
Законопроект, вносимый на рассмотрение парламента, должен отвечать определенным требованиям. В соответствии со ст. 105 Регламента Государственной Думы, необходимым условием внесения законопроекта является представление:
а) пояснительной записки к законопроекту, объясняющей предмет законодательного регулирования и концепцию предлагаемого законопроекта;
б) текста законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;