Вместе с тем, несмотря на все издержки, профсоюзы стоят у истоков того движения протеста, которое получает все большее распространение. Наиболее часто используются такие формы давления на органы государственной власти, как забастовки, демонстрации, манифестации, митинги, пикеты. Обычно эти формы выражают экономические требования, а в ряде случаев, особенно когда они проводятся совместно с партиями левой ориентации, выдвигаются и политические лозунги. Иногда эти акции координируются профсоюзами в рамках всей страны (например, Всероссийская стачка в марте 1997 г.).
Однако, несомненно, то, что неопределенность профсоюзов в системе распределения общественной власти является одной из причин их слабости, неэффективного функционирования и большого отрыва от реальной жизни людей.
3. Соблюдение прав российских граждан на участие в управлении государством и в избирательном процессе
В число основополагающих прав и свобод гражданина входит право на участие в управлении делами государства. Это право получило международно-правое признание уже в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или же через посредство свободно избранных представителей". Данное право затем неоднократно подтверждалось и развивалось рядом других международных документов, в том числе статьей 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., статьей 25 Международного пакта ООН о гражданских и политических правах 1966 г., статьей 29 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. Опираясь на эти международные стандарты, статья 32 Конституции РФ провозглашает:
1.Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
2.Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в самоуправлении".
Значение этого конституционного права определяется еще и тем, что согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако, как показывают исследования, проводимые различными аналитическими центрами страны, по мнению граждан и даже по признанию самих государственных служащих федеральных министерств и ведомств, а также администраций субъектов Российской Федерации в подавляющем большинстве из них участие граждан в управлении делами государства сводится к ограниченному информационно-консультативному участию. Сколько-нибудь полная реализация права на участие граждан в государственном управлении невозможна без реформирования этого управления и государственной службы на основе следующих принципов: подконтрольности аппарата государственного управления избранным народом политикам, гражданам и их объединениям; открытости, "прозрачности" и отзывчивости к потребностям и нуждам населения; децентрализации системы принятия управленческих решений, приближение уровня принятия этих решений к гражданам, чьи интересы они непосредственно затрагивают; информированности общественности о работе государственного аппарата разных уровней; выдвижение в качестве одного из главных критериев оценки работы государственных служащих количество и качество предоставляемых ими населению услуг. Однако по оценкам экспертов-управленцев, опрошенным в рамках исследования, осуществленного Академией государственной службы при Президенте Российской Федерации: только 28% государственных служащих в высокой или средней степени открыты для общественного контроля, а 57% государственных служащих открыты для такого контроля в низкой степени; лишь 27% государственных служащих в высокой или средней степени защищают права и интересы граждан, а 64% – в низкой степени; только 49% государственных служащих доступны в высокой или средней степени для контактов с гражданами, а 43% доступны в низкой степени. Еще более красноречив тот факт, что всего лишь 42% этих экспертов- профессиональных государственных служащих полагают, что участие граждан в государственном управлении является в той или иной степени полезным, в то время как 45% рассматривают его скорее или совершенно бесполезным. В этой связи остаются актуальными многие предложения Комиссии, высказанные в Докладе о соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1996-1997 годах, по реализации этих принципов. Речь должна идти в первую очередь о доработке, принятии и проведении в жизнь программы административной реформы с опорой на вышеназванные принципы.
Как было сказано выше, в демократическом обществе наиболее массовыми и действенными формами участия населения в государственном управлении являются выборы и референдумы. Именно выборы обеспечивают отбор и ротацию существенной части политических лидеров, формирование не только представительных, но и некоторых исполнительных органов власти, контроль за их деятельностью, выявление мнения населения по широкому кругу общественных проблем и деятельности политиков и должностных лиц. Граждане могут полностью реализовать свое право на участие в выборах и референдуме, если это участие осуществляется на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (прямого волеизъявления) при тайном голосовании, а само это участие является свободным и добровольным. Важно также, чтобы сроки, порядок и периодичность их проведения соответствовали международно признанным стандартам, Конституции РФ и соответствующим избирательным законам и законам о референдуме. Комиссия в своем докладе "О соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации в 1996-1997 годах" обращала внимание на целый ряд нарушений избирательных прав граждан, их права на участие в референдуме, вызванных отклонениями в сложном избирательном процессе, процессе проведения референдума от международных и российских демократических стандартов, принципов и норм. Частично эти нарушения были связаны с пробелами в избирательном законодательстве, с несоответствием избирательного законодательства многих субъектов Российской Федерации федеральному законодательству или недостаточной правовой урегулированностью тех или иных этапов, сторон избирательного процесса, процесса проведения референдумов. Следует отметить, что новая редакция федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации 1999 г." частично устраняет эти пробелы и недостатки. Этому же будет способствовать и разработанная нижней палатой Российского парламента новая редакция федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Совершенствование и упорядочивание законодательства субъектов Российской Федерации об организации и проведении выборов и референдумов в этих субъектах и в муниципальных образованиях может осуществляться теперь и с использованием разработанных по инициативе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации восьми модельных законов. Несмотря на отмеченные позитивные сдвиги, прошедшие в 1998 г., выборы в органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления показали, что продолжаются нарушения ряда норм избирательного права. Часть из этих нарушений приобретает более изощренный характер, появляются новые тенденции в отклонениях от демократических принципов осуществления некоторых сторон избирательного процесса при нередко формальном соблюдении норм избирательного права. Во всех таких случаях это приводило, как правило, к нарушению прав и свобод избирателей. О том, какие последствия могут повлечь несоответствие избирательного законодательства о выборах в субъектах Федерации федеральному избирательному законодательству в сочетании с циничной изобретательностью ряда участников избирательной борьбы продемонстрировали выборы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 1998 г. В ходе этих выборов нередко использовались противоправные формы и методы ведения избирательной кампании, основанные на психологическом давлении и дезинформации избирателей, их подкупе. Чего стоит только такой прием в ходе избирательной кампании как регистрация в качестве кандидата своего человека с такой же фамилией, что и у конкурента на выборах с целью дискредитации последнего. Не менее противоправны и практиковавшиеся на этих выборах заключения между кандидатами в депутаты и избирателями договоров на проведение предвыборной агитации с выплатой последним определенных сумм и обещанием более крупного вознаграждения в случае победы на выборах. В отношении же ряда кандидатов и их доверенных лиц применялись угрозы и насильственные действия. Тревогу вызывает возрастающее использование главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации своих юридических полномочий и фактической власти, связанных с их служебным положением, для обеспечения победы на выборах себе и угодным им лицам. Особенно широкое распространение получила практика мобилизационного вовлечения должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих в избирательные кампании. В ряде субъектов федерации происходил необоснованный перенос сроков проведения выборов, что ограничивало избирательные права граждан. В регионах, в первую очередь в республиках, набирает силу тенденция отстранения от участия в выборах реальных соперников кандидатов, представляющих силы, стоящие у власти в том или ином субъекте Федерации, избирательном округе. При этом нередко одновременно выдвигаются заведомо слабые, "непроходные" кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения принципа альтернативности выборов. Одним из наиболее ярких примеров названных тенденций явились выборы президента в Республике Башкортостан. Как следует из Постановления Конституционного суда Российской Федерации отдельные положения ряда статей Конституции Республики Башкортостан, законов республики "О Президенте Республики Башкортостан" и "О выборах Президента Республики Башкортостан" противоречили Конституции Российской Федерации и федеральным закона. Например, применительно к кандидату в президенты республики действовали, вопреки указанному федеральному законодательству, следующие ограничения пассивного избирательного права граждан: срок обязательного проживания на территории республики, пределы максимального возраста кандидата и иные пределы минимального возраста кандидата (35 вместо 30 лет), знание башкирского языка как одного из государственных языков республики. Такие же и сходные нарушающие принципы всеобщности и равенства избирательных прав граждан нормы, противоправно вводящие, например, ценз республиканского гражданства, существуют и в избирательном законодательстве Кабардино-Балкарской Республике, в Республике Саха (Якутия), Республике Хакасия и в ряде других субъектах Российской Федерации. Особую тревогу вызывает проведение безальтернативных выборов глав исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации. Проведение так называемых выборов без права граждан на выбор является нарушением одного из основополагающих международно признанных принципов избирательного права – принципа состязательности. Оно стало возможном в результате отсутствия должной реакции федеральных властей, в первую очередь судебных, и властей Республики Калмыкия, а затем Кабардино-Балкарской Республики и Республики Татарстан после ранее произошедших там открыто безальтернативных выборов их президентов. Фактически безальтернативные выборы президента прошли и в Башкортостане, несмотря на решение Верховного Суда Российской Федерации. В ряде случаев решения судов принимались слишком поздно, чтобы устранить нарушения избирательного законодательства и избирательных прав граждан. Это требует внесения изменений, как в избирательное, так и в гражданско-процессуальное законодательство с целью установления особого сокращенного порядка рассмотрения дел о такого рода нарушений. Возможности для использования власти с целью повлиять на ход и результаты выборного процесса создают не только пробелы в избирательном законодательстве, но и неясность отдельных его норм. Например, в областном законе "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ростовской области" основания для отмены регистрации кандидата, отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатов выборов носят расплывчато-оценочный характер, например, "нарушения правил выдвижения и регистрации кандидатов", "нарушения правил ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании". Формирование некоторых территориальных и участковых избирательных комиссий осуществлялось в нарушение избирательного законодательства без учета или без достаточного учета предложений общественных объединений и собраний избирателей. Сами же избирательные комиссии, а нередко и избиратели, в ряде субъектов Федерации (примеры приводились выше) подвергались давлению со стороны глав исполнительной власти и других должностных лиц этих субъектов Федерации. Иначе говоря, руководители администраций в ряде субъектов Российской Федерации стремятся установить контроль над избирательными комиссиями различных уровней. Продолжается практика досрочного голосования чрезмерно большой доли избирателей, создающая возможность воздействовать на их выбор. Особенно высок процент досрочно проголосовавших избирателей на выборах глав исполнительней власти субъектов Федерации. Еще больше оснований для предположений об искажении воли избирателей дает непомерно высокий процент голосования избирателей вне помещения для голосования путем использования переносных ящиков для голосования. Решениями судов и избирательных комиссий различных уровней было отменено немало неправомерных решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов. Наблюдателями и исследователями было зафиксировано также существенное количество фактов нарушений тайны, а также порядка голосования, особенно при проведении голосования вне помещения для голосования. Несмотря на заметное совершенствование избирательного законодательства в последние годы, в этой сфере все еще остается немало пробелов, особенно на региональном уровне. Например, после проведения первого тура выборов во Владивостоке выяснилось, что все кандидаты в депутаты набрали меньше голосов, чем предусмотрено законом для избрания. Закон Приморского края о выборах не дает ответа на вопрос, признать ли эти выборы несостоявшимися или же необходимо проводить второй тур и только в случае повторения такой ситуации признать эти выборы несостоявшимися. Подобные ситуации возникали в Калининградской области и в Нижнем Новгороде. В связи с нарастанием стремления лиц с криминальным прошлым проникнуть во властные структуры на основе избрания появилась опасная точка зрения на борьбу с этим явлением на местном уровне. Предлагается отменить выборы в органы местного самоуправления, так как, доказывают сторонники этой точки зрения, хороший мэр не возьмет к себе на работу человека с криминальным прошлым. При этом почему-то забывается, что в таком случае граждане лишаются конституционного избирательного права. В некоторых субъектах Федерации избранные должностные лица местного самоуправления не могли приступить к выполнению своих обязанностей так как вышестоящие органы власти не признают выборы в этом поселении, так как считают данное поселение составной частью своего муниципального образования (обычно, района). Сколько-нибудь полная реализация избирательных прав и свобод граждан, права граждан на участие в референдуме невозможна без обеспечения принципа гласности при проведении выборов и референдумов. Для подавляющего большинства избирателей главным, а нередко и единственным, источником информации о кандидатах, избирательных объединениях, выносимых на референдум вопросах и спорах по этим проблемам являются средства массовой информации. Вот почему столь важно обеспечить всем кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам и инициативным группам по проведению референдума равный и справедливый доступ к СМИ. Между тем, и в избирательных компаниях 1998 года наблюдался большой разрыв в фактическом доступе к СМИ, особенно к наиболее влиятельным – к электронным, между отдельными кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками. В основе такого разрыва, – приводящего к существенным нарушениям избирательных прав и свобод граждан, – лежат как зависимость большинства региональных и местных СМИ от властей, так и огромные различия в размерах материально-финансовых и властно-административных ресурсов, фактически использованных этими кандидатами и избирательными объединениями/блоками, а также злоупотребления своим служебным положением некоторыми из этих кандидатов. Представители бизнеса и частных кампаний все шире и почти неограниченно используют деньги и другие материальные ресурсы для проталкивания угодных им кандидатов. Официальные финансовые отчеты кандидатов и избирательных объединений не отражают значительной части их затрат. И хотя последние названные законодательные новации ужесточают финансовый контроль за участниками избирательного процесса, остаются еще немало лазеек, дающие возможность обойти запреты. Было бы полезно ввести на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации обязательное предоставление двух-трех финансовых отчетов в процессе проведения выборов для всех кандидатов и избирательных объединений (избирательных блоков). Необходимо создать систему всестороннего регулирования и контроля политического и государственного финансирования выборов на основе разработки и принятия Федерального закона "О финансировании выборов". Продолжается рост числа представителей легального и нелегального бизнеса, стремящихся самим занять выборные должности, чтобы получить различные льготы и преимущества для своего бизнеса или обеспечить себе иммунитет от уголовного преследования за совершенные ими преступления. Достаточно напомнить скандальную историю с дважды побывавшим за решеткой Андреем Клементьевым, который едва не стал в 1998 г. мэром Нижнего Новгорода. Депутатская неприкосновенность таких криминальных лиц подрывает в глазах многих избирателей легитимность выборов и представляет угрозу становящейся избирательной демократии. Не уменьшилась незаконная практика проведения предвыборной агитации, в основном путем использования СМИ, должностными лицами государственной власти и местного самоуправления в период исполнения ими служебных обязанностей. Руководящие лица в ряде субъектов Федерации в 1998 г. заметно усилили контроль над региональными и местными СМИ, в том числе и под предлогом оказания им финансовой помощи. В некоторых же регионах представители администрации приостанавливали деятельность неугодных им СМИ, препятствовали этой деятельности, заменяли руководителей на лояльных им лиц. Продолжалось нарастание неравенства при предоставлении претендентам на выборный пост платного эфирного времени даже государственными региональными телерадиокомпаниями. Этому способствует отсутствие ограничений предоставления одному кандидату платного эфирного времени на федеральном и региональном телевидении и радио. Огромный разнобой между субъектами Федерации в объемах предоставляемого кандидатам бесплатного эфирного времени на региональном телевидении и радио ставит в неравное положение и избирателей различных регионов. Этика использования СМИ в избирательных кампаниях 1998 г. оставалась зачастую низкой. Наряду с применением некорректных и грубых высказываний распространялись не соответствующие действительности сведения, порочащие политических оппонентов. К тому же выпускалось и распространялось немало анонимных агитационных материалов. В целом приходится констатировать, что допускаемые на этой стадии избирательного процесса нарушения приобретают массовый характер, а используемые кандидатами формы и методы агитации нередко дезинформируют избирателя, лишают его возможности сделать обоснованный выбор и даже зачастую дискредитируют саму идею выборов. Вызывает тревогу и продолжающееся снижение явки избирателей на выборы в органы государственной власти субъектов федерации и, особенно, органов местного самоуправления. Участие избирателей в большинстве из прошедших в 1998 г. выборов не превышает 40%. Избирательные права и политическая воля россиян не полностью реализуются и в связи с тем, что согласно Конституции РФ формирование Правительства страны Президентом РФ не зависит от результатов выборов в Государственную Думу. Необходимо подчеркнуть, что суды и прокуратура, особенно на местах, по-прежнему недостаточно энергично борются с нарушениями избирательных законов и, тем самым, с нарушениями избирательных прав и свобод российских граждан, зачастую вяло реагируют на жалобы и обращения избирателей. Между тем, как показал проведенный Фондом "Общественное мнение" в конце января 1998 г. опрос населения страны, лишь 20% граждан считают, что право избирать и быть избранным в законодательные органы власти в России соблюдается, а 10% полагают, что эти права не соблюдаются, больше всего ущемляются. Проведенный Комиссией анализ реализации в 1998 г. прав российских граждан на участие в управлении делами государства и в выборах показал, что, несмотря на происходящее совершенствование законодательства, пока не созданы надлежащие правовые, организационные и информационные механизмы защиты прав и свобод граждан Российской Федерации в этой области. Требует совершенствования и судебный механизм защиты избирательных и других политических прав граждан. Перед Комиссией встала задача провести анализ состояния всего комплекса политических прав и свобод россиян и правового режима в данной сфере. Результаты такого анализа будут представлены в следующем ежегодном докладе Комиссии.