Таким образом, можно дать следующее определение: государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.
Это означает, что государственные органы
во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;
во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;
в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;
в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части.
Если использовать приведенное выше определение для хотя бы краткой характеристики государственного управления в современной России (на рубеже веков), то можно отметить противоречивое сочетание действия двух основных тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращения государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного, субъектов общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры, формировании новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса становления отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые призывы к сокращению объема государственного управления, если это сокращение не имеет замены самоуправленческими механизмами еще не сложившегося гражданского общества. В противном случае такое сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола, анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном обществе.
В Российской Федерации конца 1990-х гг. государственное управление имеет своим объектом общество переходного типа с характерными для него социальным напряжением и социальными конфликтами, ростом недоверия к социальным институтам и быстрым увеличением отклонения от социальных норм поведения. В этот период происходит нарушение баланса интересов различных социальных (профессиональных, имущественных, региональных, национальных, демографических и т.д.) групп. Ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда вытекают как одни из центральных для государства проблемы нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности социального регулирования.
В переходных системах экономические решения, как правило, отражают политические установки, не всегда опосредствованные правом. Государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и управленческих технологий является желаемой для России целью. Однако в данный момент не следует преувеличивать давление экономики, технологий и рациональных способов принятия решений на политический выбор приоритетов общественного развития. В нашем обществе есть множество проблем, кажущихся, с технической точки зрения, легко решаемыми, но их нельзя эффективно решить из-за политических умонастроений и интересов, того, что часто называют политической волей лидеров и непредсказуемостью политического
поведения населения. Поэтому особую роль приобретает «субъективный фактор управления», а именно: формирование современной рациональной государственной службы, отчасти компенсирующей указанный органический дефект, присущий переходному периоду. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов, одним из которых является развитие современной теории государственного управления, способной дать не только научно обоснованную методологию изучения этого одного из важнейших видов социального управления, но и определить ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его управленческую деятельность институтов и механизмов.
Атаманчук Г.В Теория государственного управления. - М, 1997. Введение в государственное управление. В 3 кн. / Под ред. В.Я. Афанасьева. -М., 1998.
Государственное управление: история и современность. - М, 1998. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. -М., 1993.
Организация местного самоуправления: общественная администрация в действии. -М., 1998.
Пикулькин А В. Система государственного управления. - М., 1997. Радченко A.M. Основы государственного и муниципального управления- системный подход. - Ростов-на-Дону, 1997. Шабров О.Ф. Политическое управление. - М, 1997. Starling G. Managing the Public Sector. - Orlando, 1998.
Чтобы самому управлять другими,
необходимо зиять, чему нужно
следовать, а чему нет, постигая
при этом запутанные изменения.
Вэй Юань
Камералистика - классическая школа - школа «человеческих отношений» - период «критической самооценки» - бихевиоризм -«государственная школа» - междисциплинарный подход - макроуправление - микроуправление - предмет теории государственного управления - методология изучения государственного управления - программный подход - государственный менеджмент - институциональная теория - теория общественного выбора - методы теории государственного управления: структурно-функциональный, институциональный, поведенческий, сравнительный, исторический
Возникновение теории государственного управления обычно связывают с научным направлением, появившемся в XVII в. в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных» наук, т.е. цикл административных и экономических дисциплин. Камералистика изучала структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы. Учение камералистов было связано с управлением посредством совещательных органов. В Германии начиная с XVIII и до начала XIX в., когда были созданы министерства, управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию политической власти.
В конце XIX в. камеральные науки пришли в упадок, так как именно в этот период началось бурное развитие политической науки и собственно теории государственного управления, эпицентр которой переместился в США. Основоположником американской науки государственного управления считают двадцать восьмого президента этой страны Вудро Вильсона (1856-1924).
Основные положения концепции В. Вильсона были изложены в его статье «Изучение администрации» (1887), поводом для написания которой явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» (spoils system) при организации федеральной государственной службы на основе «системы заслуг» (merit system). Принятие этого документа положило начало законодательному оформлению современного института
гражданской службы (civil service). Закон Пендлтона предусматривает проведение открытых конкурсных экзаменов для претендентов на государственные должности и действует в США по настоящее время. Вильсон же отмечал необходимость изучения правительственных учреждений как аппарата управления независимо от политики. Он разработал модель административной эффективности, предлагая использовать в государственном управлении методы менеджмента в бизнесе. Он обосновал необходимости высокого профессионализма в государственной администрации, что должно обеспечиваться подбором государственных служащих на основе их профессиональной компетентности. Вильсон утверждал, что администрация способна создать сеть инструментов управления, которые могут быть использованы для любых общественных целей.
Вудро Вильсон и Фрэнк Дж. Гуднау (первый президент американской ассоциации политической науки) считали, что сущность любой правительственной системы заключается в отношениях между политической властью, создающей законы, и администрацией, исполняющей эти законы. Законодательство и политическое руководство определяют основные направления деятельности администрации, в то время как последняя, осуществляя политические решения и применяя законы, показывает исполнимость и мудрость правительственных решений и законодательных актов парламента. Администраторы никогда не должны вмешиваться в политику, они должны лишь следовать указаниям, данным им политическими лидерами. В то же время демократия предполагает контроль со стороны политиков над деятельностью администраторов.