Первым ученым, давшим систематизированный анализ государственной бюрократии, был немецкий социолог Макс Вебер (18&4-1920). Его классическая работа «Хозяйство и общество» (1921) представляет ценность до настоящего времени как основа изучения иерархии исполнительной власти и интересов ее сотрудников. Вебер создал свою теорию бюрократии в рамках более общей теории власти. Он показал, что власть ипи господство подразумевает не только силу, но и наличие определенных ценностей, убеждений, на которых зиждется послушание управляемых. Вебер считал идеальным государственное управление, построенное на жестких принципах бюрократической иерархии: авторитарная власть начальника, который принимает решения, отдает распоряжения подчиненным и контролирует их исполнение. Задача государственных служащих - применять управленческие принципы к конкретным ситуациям, для чего разрабатываются правила административной деятельности. Государственные служащие представлялись ему квалифицированными специалистами с присущим им корпоративным духом и сословной честью, что должно гарантировать их неподкупность. В его понимании, подлинной профессией чиновника, в том числе и политического назначенца, не должна быть политика, так как его удел - управлять беспристрастно. Если политик обязан бороться, то чиновнику следует точно и добросовестно выполнить приказ политика под ответственность последнего. Принятие решений, борьба и страсть - стихия политика. Политик должен брать на себя ответственность за последствия отданных приказов. Чиновник отвечает за их компетентное выполнение.
Анализ Вебера основывался на изучении бюрократии Германии, но разработанные им принципы универсальны и могут быть использованы применительно к различным странам и условиям. Работы Вебера особенно важны для развития теории организаций. Проблемы организации управления (правительства) в современном ему государстве особенно заботили его. Он изучал развитие единой властной государственной службы в Германии, признавал ее потенциал как инструмент правительства и был озабочен ее использованием для усиления демократической ответственности.
В. Вильсон, Ф. Гуднау, М. Вебер оказали значительное воздействие на развитие теории государственного управления. В их трудах были разработаны две основополагающие идеи:
- изучение с научных позиций администрации является центральной задачей для осуществления реформ государственного управления;
- государственный аппарат должен быть вне политики. Большинство исследователей считают, что именно появление их работ
свидетельствовало о начале развития теории государственного управления как самостоятельного научного направления.
Свое дальнейшее развитие теория государственного управления получила в трудах классической школы и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.
Представители классической школы (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Булей) утверждали, что -система государственного управления -это регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Эта модель может быть эффективной в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций.
Школа «человеческих отношений»,или неоклассическая, как ее иногда называют (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У Мэрфи), возникла в ЗО-е гг. как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения как основной элемент эффективности организации. Главное внимание уделялось анализу психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации. Методы школы человеческих отношений эффективны прежде всего в управлении персоналом, в отличие от оперативного и стратегического управления. После Второй мировой войны начали развиваться идеи, которые дискредитировали господствующие до этого подходы научного менеджмента к государственному управлению. Утверждалось, что политическая власть, а не административная эффективность является необходимой для управленческой практики. Доказывалось, что государственное управление базируется на взаимоотношениях между администрацией и демократией. Данный период, продолжавшийся до конца 60-х гг. и названный периодом «критической самооценки;; представлен теоретическими работами Г. Саймона, Д. Смитц-берга, В. Томпсона, Д. Истона. В это время бихевиоризм изучал поведение индивидов в качестве избирателей вместо изучения институтов (бюрократии). В центре внимания была задача объяснить реальное функционирование административных служб с помощью анализа поведения работающих в них индивидов и групп. Если школа человеческих отношений концентрировалась на методах налаживания межличностных взаимоотношений, то бихевиораль-ный подход стремился помочь государственным служащим осознать свои собственные возможности в государственных структурах. Стали широко использоваться статистические методы, что было внове для большинства государственных управленцев. Труды Г. Саймона дали методологическое обоснование идеи о процессе принятия решений как наиболее важной проблеме государственной администрации по сравнению с поиском наилучшей организационной структуры.
В конце 60-х гг. для многих теоретиков государственйого управления рубежными стали работы Г. Алисона, попытавшегося создать концептуальную модель кубинского ракетного кризиса между США и СССР. В его исследовании были представлены модели, объяснявшие механизмы разрешения этого острого межгосударственного конфликта. В данном подходе государственное управление нацелено на «политический результат», а не на поиск эффективности.
В 70-80-е гг. на теорию государственного управления оказали серьезное негативное воздействие разочарования, связанные с целым рядом провалов государственной политики во многих развитых странах. Теория государственного управления в этот период старалась использовать новые подходы из пограничных дисциплин (социологии, экономической теории, политической теории, психологии и т.д.) и превратилась в значительной степени фрагментарную область исследований.
Для настоящего времени характерно применение многих методов и подходов, что создает опасность эклектизма. Если любой подход может быть полезным, то нет такого, какой следовало бы рассматривать в качестве центральной парадигмы. К тому же в изучении государственного управления в зарубежной науке отсутствует монодисциплинарность, долгое время присущая российской науке, где до последнего времени государственное управление составляло предмет юридической науки, причем специально изучалось преимущественно в рамках лишь только одной отрасли права: административного.
В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом как учение о государстве и праве. Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой «Табели о рангах» все внимание сосредоточивалось на попытках повысить традиционно низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность «вращения бюрократических колес». В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XIX в. М.М. Сперанским (1772-1839). Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в «Табель о рангах», и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.
Однако, наиболее интересные и оригинальные идеи появились во второй половине XIX - начале XX в. и связаны с развитием так называемой государственной школы. В качестве основной проблемы выдвигалось соотношение общества и государства в русской истории на отдельных ее этапах. Согласно работам видных юристов и историков того времени СМ. Соловьева, К. Д. Кавелина, Б.Н Чичерина, АД. Градовского, В.И. Сергиевича, а также В.О. Ключевского и ПН. Милюкова сословное начало в России, в отличие от Европы, было не столько продуктом процесса социально-экономического развития, сколько вырастало из потребности функционирования системы управления обществом как единого целого. В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. В соответствии с этой концепцией в условиях господства натурального хозяйства, слабого развития обмена и товарно-денежных отношений обеспечение мобилизации материальных и людских ресурсов могло производиться только за счет раскладки государством повинностей по различным слоям населения. Результатом был сложившийся в течение веков консенсус по вопросу о тяготах в отношении государства различных слоев, что обеспечивало политическую стабильность. Виднейший представитель государственной школы позднего периода П.Н. Милюков пришел к выводу, что эти объективные исторические предпосылки делают непрочной всю социальную систему, для которой в принципе характерны лишь два взаимоисключающих состояния - механическая стабильность, переходящая в апатию (в период усиления государственного начала), или противоположное состояние - дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства (в случае его слабости). Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.
В предреволюционные годы работы А.А. Богданова (1873-1928) предвосхитили некоторые идеи теории систем. В частности, в своем труде «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) он доказывал возможность высокого уровня обобщения разнообразных структурных отношений, что позволяло использовать количественные методы при решении организационных задач. Эти идеи в то время не были поняты и приняты научным сообществом.