В период социалистического строительства руководителями нашей страны была поставлена задача широкого изучения и внедрения в деятельность государственного аппарата идей научного менеджмента. Был создан ряд научно-исследовательских институтов и лабораторий, занимавшихся изучением научной организации труда и управления. Научное администрирование рассматривалось как часть научной организации труда. В соответствии с идеями американского инженера Фредерика Тэйлора и его последователей считалось, что нет барьеров на пути улучшения управления и превращения госаппарата в наиболее доступный широким народным массам институт. Соответственно разрабатывались пути удешевления государственного управления на основе реорганизации техники администрирования. Эти исследования были заторможены, а во многих направлениях и прерваны в середине 30-х гг.
В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем. В 70-80-е гг. были предприняты попытки представить теорию государственного управления как раздел социологии или политической науки, что вызвало возражение юристов.
В настоящее время у представителей различных областей отечественного обществознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и прежде всего гуманитарной.
Кроме того, такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины. Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.) специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу государственными институтами. Важнейшее из этих отличий - право принуждения в рамках и
на основе законов, означающее способность государства делать то, что^аст-ные институты делать не в состоянии. Кроме того, государственное управление как самостоятельная научная дисциплина отличается от пограничных дисциплин (политологии, социологии управления, экономики государственного сектора, теории государства, административного права, конституционного права), поскольку акцентирует внимание прежде всего на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня. Поскольку эти методы достаточно специфичны в зависимости от уровня управления, то выделяется две основные предметные области: макроуправление и микроуправление.
Главная задача макроуправления - это исследование путей обеспечения регулирующих и служебных функций государства в обществе в целом. В предмет изучения макроуправления входят государственные институты и взаимоотношения между ними, например, между центральными и местными органами, исполнительными и представительными, выборными и назначаемыми, правовыми нормами и образцами реального регулятивного воздействия и т.д. Макроуправление рассматривает регулирующие и служебные функции государства двояко. С одной стороны, оно изучает государство как некий целостный субъект управления со всеми особенностями регулирующего воздействия, относимыми к системе государственной власти, основанной на возможности легитимного насилия. С другой стороны, государственная власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы управления, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. Для выяснения степени организационной обоснованности этих полномочий, определения наиболее эффективных способов выполнения возложенных на государственные органы функций, а также факторов, сказывающихся на выработке и реализации решений государственных органов, исследуется структура государственного управления и ее соответствие предъявляемым обществом требованиям.
В отличие от макроуправления объект исследования микроуправления - не общество в целом, а его отдельные части, прежде всего государственные организации. Микроуправление анализирует факторы, влияющие на институциональный, административный и технологический организационные уровни. Предмет его исследования включает способы организации людей для совместной работы по достижению целей, поставленных руководителями. Таким образом, микроуправление представляет уровень самих государственных учреждений, проблемы их внутреннего устройства и функционирования, близкие к менеджменту коммерческих фирм и организаций. Важнейшее место в изучении микроуправления занимает комплекс вопросов подбора, расстановки, подготовки управленческого персонала, отношения, складываю-
щиеся между работниками государственного аппарата при выполнении ими служебных функций. Сюда входят цели, задачи и функции аппарата государственных органов, механизм включения индивида в структуры государственной администрации, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых споров и иных конфликтов внутри администрации, формирование лидерских качеств, мотивация работников госаппарата и т.д.
В конечном итоге макроуправление и микроуправление имеют общую задачу представить любую государственную организацию как целое, что подразумевает понимание взаимозависимостей организационных функций и взаимовлияния изменений частей организации и, наконец, распространяется до видения взаимоотношений частных задач с отраслевыми, местными и региональными, а также политическим, социальным и экономическим окружением на уровне общества в целом. Предмет теории государственного управления не замыкается узкими рамками техники управления, т.е. тем, что называется механизмом функционирования государственной машины. Не меньшее значение имеет нормативно-ценностная сторона государственной службы, отражающая специфическое значение действий государственных органов. Изучение этого нормативно-ценностного аспекта позволяет всесторонне показать смысл и содержание управленческих стратегий государства. Эти стратегии вытекают из особенностей целей деятельности государственных структур. Поэтому предмет теории государственного управления тесно соприкасается с исследованиями по теории политики, политическим технологиям, этике, политической философии, конфликтологии, ведению переговоров, социального и политического прогнозирования, управлению персоналом, социологии управления и др.
Отсюда, предмет теории государственного управления можно определить как приложение политических, юридических, экономических и других социальных теорий к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.
Обозначив предмет теории государственного управления, мы можем перейти к ее основным концептуальным направлениям.
Как и любая наука, теория государственного управления ставит перед собой следующие цели: дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет исследования; прагматическую, в соответствии с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем; теоретическую, достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи. Способы и приемы достижения этих целей представляют в совокупности методологию изучения государственного управления. Различие в методологии является основным критерием выделения четырех концептуальных направлений, в рамках которых проводятся исследования по теории государственного управления: программный подход, государственный менеджмент, институциональный подход, теория общественного выбора.
Программный подход рассматривает государственные программы как мостик между формированием политики и ее результатами и соответственно - как основной объект анализа. Данное концептуальное направление много заимствовало из системного анализа государственной политики, стремившегося обосновать выбор целей и пути эффективного использования дефицитных ресурсов.
Первоначально программный подход (Дж. Прессман, А. Вилдавски) был посвящен исключительно выяснению причин неудач правительственных программ в различных странах, причем неудачи понимались как неспособность государственных программ достичь определенных представительными органами власти целей. Причин для неудач было масса, в их основе лежала фундаментальная патология Государственной бюрократии. Прессман и Вилдавски выделили три основные проблемы. Первая - отягощение программ «сложностью совместных действий». Вторая - проблема контроля. Те, кто определяет государственную политику наверху, сталкиваются с большими трудностями в регулировании поведения выполняющих их решения внизу через длинную и сложную иерархическую цепочку. Третья проблема состояла в сложности окружающей социальной среды государственного управления, в результате многофакторного влияния которой на процесс выполнения государственных программ происходит их разрушение. Были поставлены две центральные задачи: 1) адаптировать обширные общегосударственные цели к специфическим (частным) условиям; 2) переместить власть от федерального правительства к городам и особенно к соседним сообществам граждан. В середине 80-х гг. многие авторы энергично искали конкретные пути решения этих задач. Исследователи утверждали, что успех возможен и условия для него разнятся по времени и уровням-управления и что политический контекст выполнения серьезно влияет на результаты. Ученые на этой стадии анализа чаще всего иллюстрировали (с помощью case studies), но не доказывали значимость своих умозаключений, что затрудняло распространение умозаключений на основе case studies на другие случаи.