Регулювання місцевих виборів стосується одночасно і >ава громадян, і питання організації місцевого самовряду-ння. Побудова оптимальної моделі місцевих виборів мож-Іва лише через стабільне й ефективне виборче законодав-во. На сучасному етапі актуальними, дискусійними й у той : час значною мірою невирішеними залишаються такі про-
1 Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 3-4. — Ст. 15.
блеми, як-то: а) визначення науково обґрунтованої й політичне доцільної виборчої системи місцевих виборів; б) необхідність законодавчого оформлення положення про проведення в різний за часом період виборів до Верховної Ради України і місцевих виборів; в) подальше вдосконалення параметрів загальної кількості депутатів кожної ланки представницьких органів місцевого самоврядування в напрямку їх оптимізації; г) розширення кола суб'єктів виборчого права; ґ) вибір напрямку систематизації законодавства про місцеві вибори, який би забезпечив оптимальну внутрішню єдність, погодженість і повноту правового регулювання цього виду суспільних відносин. У межах цієї статті висвітлюються лише окремі напрямки, які є малодослідженими в теорії виборчого права.
Загальні ресурси вдосконалення сучасного виборчого права України пов'язані з подальшою демократизацією місцевого самоврядування, такою організацією системи місцевої публічної влади, яка б спиралася на принципи більшої свободи вибору, максимальної гнучкості, а разом з цим і відповідальності перед населенням. Обов'язком держави є орієнтація і стимулювання такого процесу.
У цьому руслі заслуговує на увагу питання про можливість у перспективі охоплення рамками виборчого права відносин щодо виборів керівників місцевих державних адміністрацій в областях, районах, містах Києві та Севастополі. Право жителів регіонів самостійно вибирати глав виконавчої влади обґрунтовується необхідністю забезпечення безпосередніх зв'язків між виборцями і сформованими ними суб'єктами політичної публічної влади. В юридичному відношенні керівники, які вибираються електоратом, мають найбільш сильні позиції, надійний механізм захисту й гарантії від суб'єктивного впливу з боку центральної влади. Однак слід зауважити, що сьогодні для таких кардинальних змін необхідні як політичні передумови, так і воля законодавчого органу, а також створення належної теоретичної концепції.
Збагачення предмета виборчого права України є можливим за рахунок включення до числа юридичне значущих учасників виборчих відносин нових суб'єктів. Загальне виборче право
47
ШІШЯЖШ-L
тісно пов'язане з питанням наділення іноземних громадян та осіб без громадянства правом участі в місцевих виборах. У деяких державах це питання вирішено позитивно. Законом передбачена можливість участі в голосуванні іноземців та осіб без громадянства, які проживають на території країни протягом визначеного часу і сплачують податки. У 1988 році Євро-парламент схвалив резолюцію, згідно з якою громадянам держав — членів Євросоюзу надається право голосувати на виборах до Європарламенту і на місцевих виборах у країні проживання в рамках Європейського Союзу1. Право участі у виборах іноземних громадян закріплюється й на конституційному рівні. Так, ст. 28 Конституції ФРН передбачає, що правом вибирати і бути обраними на виборах в округах та громадах володіють також особи, які мають громадянство держави — члена Європейського Союзу2. Згідно з Федеральним Законом Російської Федерації «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі Російської Федерації» (ст. 18) до списків виборців на виборах в органи місцевого самоврядування відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації включаються іноземні громадяни, які досягли віку 18 років і постійно або переважно проживають на території муніципального утворення, в якому проводяться вказані вибори3. А з 1999 року іноземцям у Російській Федерації надано право на муніципальних виборах не тільки обирати, а й бути обраними в органи місцевого самоврядування.
У перспективі розширення суб'єктів виборчого права на місцевих виборах можливе й в Україні за рахунок надання за певних умов виборчих прав іноземцям та особам без громадянства. Такий підхід випливає з міжнародного досвіду багатьох країн, де участь у самоврядуванні не розглядається як прерогатива тільки власних громадян, а й поширюється на постійно або переважно проживаючих на території комунальних утворень іноземців та осіб без громадянства. На користь
1Сравнительное Конституционное право. - М.: Манускрипт, 1996. -С.372-373.
гКонституции государств Европейского Союза. - М : НОРМА-ИН-ФА, 1999. - С. 190.
3Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. - М.: НОРМА, 1999. - С. 151.
48
такої позиції говорить також і той факт, що вектором зовнішньої політики України є шлях входження до європейських структур, а також зближення вітчизняного законодавства, в тому числі й виборчого, з європейським правом.
Законодавство про місцеві вибори є складовою частиною українського виборчого законодавства, магістральне вдосконалення якого спрямоване на розробку й прийняття Виборчого кодексу України. Це дозволило б систематизувати виборче законодавство і створити стабільну правову базу, впорядкувавши в єдиному акті виборчі правовідносини та процедури в конкретній формі і чітко уніфікувавши методи їх правового регулювання1. В Особливій частині Виборчого кодексу передбачається врегулювати особливості правовідносин, які притаманні місцевим виборам. Для науки виборчого права проблема розробки відповідних фундаментальних теоретичних положень є нагальною.
' Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики. — К.: Центральна Виборча Комісія, 2001. — С. 25.
49
П. М. Любченко, кандидат юридичних наук, завідувач сектору Інституту держарного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України
Територіальна громада: проблеми регулювання правового статусу
З прийняттям у 1996 році Конституції України, а потім і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» змінились акценти в регулюванні місцевого самоврядування. Головним і первинним суб'єктом у системі місцевого самоврядування стала територіальна громада. У цьому плані Конституція України пішла дещо далі від Європейської Хартії про місцеве самоврядування, яка трактує місцеве самоврядування як право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.
Закріплення в Конституції України первинним суб'єктом місцевого самоврядування територіальної громади відповідає не тільки сформованій міжнародній практиці, але й історичним традиціям українського народу. Общини (вервь і віче) були центрами громадського самоврядування в Київській Русі. Вервь — територіальна селянська община, яка захищала своїх членів, представляла їх інтереси у відносинах з державною
© Любченко П. М., 2002
50
владою, феодалами, іншими общинами. Віче — збори дорослого, вільного населення міст, яке скликалось для вирішення найважливіших питань1.
Розвиток торгівлі висунув потребу не лише охорони від зовнішніх ворогів, захисту свободи і незалежності від місцевих феодалів, а й внутрішньої самоорганізації та самоуправління. Економічний розвиток обумовлює становлення вільних громад, самоврядність яких виникає і розвивається шляхом надання містам окремих грамот-привілеїв. Вважаючи недосконалими місцеві порядки, німці-колоністи у густо-населених місцях свого проживання запроваджують торговельно-промислові традиції та звичаї, а згодом — норми Магдебурзького права. Рецепція Магдебурзького права дійшла до українських міст у формі партикулярного права, що надавалося шляхом привілейних грамот. III Литовський Статут поділяв міста на привілейовані і непривілейовані2. Жителі міста об'єднувалися в цехи: лікарів, аптекарів, адвокатів, музикантів, ремісників. Очолювали цехи виборні цехмістри. Цех мав свій статут, суд, свої свята, ікони і знамена. Цехове керівництво слідкувало за якістю продукції своїх членів. Справи про порушення статуту, правил цехової дисципліни розглядалися цеховими судами.
У XV ст. на українських землях формується нова соціальна група населення — козацтво, вони створили і нову організацію — громаду. Кожний, хто прибував на козацькі землі, вважався вільним від кріпосного права, отримував рівні з іншими права користування землею і промислами, право брати участь у самоврядуванні. Запорозька Січ складалася з 38 куренів, які мали широкі права. Вищим органом самоврядування Запорозької Січі була військова рада. У раді могли брати участь усі січові козаки — від військової старшини до простої «сіроми». Ліквідація Запорозької Січі в 1775 році та скасуван-