1 Муніципальне право України. - С. 115.
55
afe будівництво тажц&ееа&оуядршмя.
ти платниками комунальних податків, але це не надає їм статусу членів територіальної громади. Врегулювання цієї про- і блеми на законодавчому рівні вкрай необхідне.
Вперше в Конституційному договорі між Верховною Pa-1 дою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах, визначались як первинні суб'єкти місцевого самоврядування. Конституція України визначила місцеве самоврядування як право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста.
Існуючу потребу в докладному вивченні територіальної громади на практиці реалізовано не було. Дефініція територіальної громади, що міститься в Законі України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» практично повторює конституційне формулювання, за винятком хіба що акценту на постійне проживання жителів у межах певної адміністративно-територіальної одиниці: «Територіальна громада — жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр».
В Україні кожному, хто на законних підставах перебуває на її території, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання. Людина, обираючи місце свого проживання, одночасно вирішує питання членства в територіальній громаді. Автори підручника Муніципальне право України В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та інші стверджують, що членом територіальної громади індивід може стати тоді, коли він народився або став мешкати в тому або іншому населеному пункті. При цьому він повинен мати певне нерухоме майно в межах цієї адміністративно-територіальної одиниці і бути платником комунальних податків1. А як бути з тими хто постійно проживає у населеному пункті, але не
1 Муніципальне право України. - С. 138. 56
заідняя иаутвих прань
має нерухомого майна або не є платником місцевих податків і зборів?
Чинне законодавство України не встановлює обов'язкових вимог щодо порядку формування територіальних громад, їх реєстрації, фіксованого членства і забороняє будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками. У навчальному посібнику «Комунальне право України» територіальна громада порівнюється з таким суб'єктом права, як громадська організація, їх загальними ознаками називають добровільність і самодіяльний характер. Автори посібника також звертають увагу на їх відмінність: факт існування територіальних громад визначила держава в законодавчому акті, а громадські організації створюються і набувають необхідної ор-ганізаційності по волі своїх членів1.
Проаналізувавши різні підходи, можна виокремити такі основні ознаки територіальної громади:
—територіальна — проживання жителів у просторових
межах, у межах певної адміністративно-територіальної оди
ниці — село, селище, місто;
—інтегративна — територіальна громада виникає з момен
ту створення адміністративно-територіальної одиниці на осно
ві об'єднання жителів, які мешкають на відповідній території;
—інтелектуальна — в основі конституювання територіаль
ної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають спе
цифічний характер і виявляються у вигляді широкого спект
ра системних індивідуально-територіальних зв'язків (основ
ний об'єкт діяльності територіальної громади — питання
місцевого значення);
- номінаційна — територіальна громада обирає органи місцевого самоврядування (депутатів, сільського, селищного, міського голову);
— майнова — територіальна громада є суб'єктом права
комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно,
1Коммунальное право Украины. - С. 74.
57
Державне вумтнщво
доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси);
— фіскальна — до бюджету територіальної громади сплачуються податки і збори згідно з Конституцією (ст. 67) і законами України.
Територіальній громаді надано право вирішувати питання місцевого значення. Чинне законодавство України не містить поняття «питання місцевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і державного значення. Європейська Хартія місцевого самоврядування з цього приводу зазначає, що здійснення публічних повноважень, як правило, повинно переважно покладатися на органи влади найбільш близькі до громадян. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має проводитись з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії. При визначенні компетенції територіальної громади необхідно враховувати такі міркування: а) система суб'єктів місцевого самоврядування знаходиться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими витратами вирішити велику частину питань, що постають; б) розмежовуючи предмети відання, необхідно керуватись принципом «субсидіарності», суть якого у тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватись знизу, управлінські повноваження можуть передаватись органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки у тих випадках, коли ці питання можуть бути вирішені ними краще. Філософською підвалиною принципу субсидіарності можна вважати слова папи Пія XI з його енцикліки 1931 року: «Цей найсерйозніший принцип соціальної філософії не повинен бути ані змінений, ані послаблений: так само як можливості, що можуть використовуватись з власної ініціативи і власними силами, не повинні відбиратись у людей та передаватись громаді, так само буде несправедливим і порушить суспільний порядок, якщо у менших угруповань буде відібрано та передано ширшим громадам вищого рангу функції, з якими вони
58
іїірнтиаунових праць
могли б впоратись і самі. Природною метою будь-якого соціального втручання є допомогти членам суспільства, а не руйнувати чи адсорбувати їх»1.
А. А. Коваленко стверджує, що територіальна громада виступає як центральний суб'єкт місцевого самоврядування, котрий має природне право на самостійне вирішення питань місцевого життя в межах Конституції і законів. Юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію2. С. Злобін і А. Гель пропонують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом3.
Територіальна громада має загальну (універсальну) компетенцію, саме її Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» називає основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування. До виключної компетенції територіальної громади належить вирішення питання про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду, про вихід із складу сільської громади, дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, сільського, селищного, міського голови. Рішення про об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна. Це сприяє укрупненню територіальних громад у сільській місцевості. У містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності.
Формою вирішення територіальною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місце-
' Прошко В. Принцип субсидіарності — інструмент розподілу повноважень // Аспекти самоврядування. — 2000. - № 1 (6). - С. 2.
1 Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Україні: питання теорії та практики. — К.: Довіра, 1997. -С. 83.
3Злобін С., Гель А. Місце Статуту територіальної громади в системі нормативно-правових актів України / Статут територіальної громади: проблеми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самоврядування: Навчальний посібник. - К.: Книга-почтой, 1999. — С. 72.
59
вий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Між тим норма, передбачена ч. З ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», згідно з якою на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень органів місцевого самоврядування, зводить нанівець права територіальних громад у вирішенні ключових питань місцевого значення. Адже рішення відповідної ради може бути формально законним і одночасно суперечити інтересам територіальних громад. Тому доцільно було б передбачити правило, за яким остаточне вирішення питань місцевого значення має належати територіальним громадам як первинним суб'єктам місцевого самоврядування. Особливу роль вони повинні відігравати також і в розв'язанні можливих конфліктів між представницькими органами місцевого самоврядування, з одного боку, та їх виконавчими органами і сільськими, селищними, міськими головами — з другого.