форма реалізації їх компетенції
Однією з найголовніших передумов становлення України як демократичної та правової держави є наявність ефективно діючої системи органів влади, яка має бути заснована на чіткому розподілі компетенції між її структурними елементами. На цей час процес встановлення основ правового статусу органів влади в цілому вже завершено, однак цього не можна стверджувати щодо органів влади Автономної Республіки Крим (АРК). Найбільш гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами влади автономії знаходиться в галузі нормотворчої діяльності. Саме з цього приводу було прийнято п'ять рішень Конституційного Суду України'. Шляхи подолання цієї проблеми полягають
© Швачка Г. О., 2002
1 Див.: Рішення Конституційного Суду України від 03.03.1998 № 01/1592-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 24. - Ст. 896; від 25.03.1998 № 1/3352-97 // Офіційний вісник України. - 1998. - № 23. -Ст. 849; від 2.06.1998 № 1-35/98 // Офіційний вісник. України. - 1998. -№ 23. - Ст. 848; від 27.02.2001 № 1-20/2001 // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - № 1. - С. 5; від 23.11.2001 № 19-рп/2001 // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 6. — С. 28.
124
Збірний наукових праць.
у теоретичному обґрунтуванні та чіткому визначенні нормо-творчої діяльності органів влади АРК як форми реалізації їх компетенції.
Аналіз наукових робіт дозволяє відокремити «класичний», «обмежувальний», «розширювальний» та деякі інші підходи до тлумачення змісту поняття компетенції1. Представники «класичного» підходу розглядали компетенцію як сукупність двох складових елементів: повноважень та предметів відання2. «Обмежувальне» тлумачення компетенції зводить її зміст виключно до сукупності повноважень3. Сутність «розширювального» тлумачення змісту компетенції полягає у включенні до змісту цього терміну, крім повноважень та предметів відання, таких правових явищ, як завдання, функції, форми й методи діяльності тощо4.
Різні погляди на зміст компетенції викликані тим, що автори, по суті, розглядають різноманітні способи її нормативного закріплення5. Навіть в Конституції АРК термін «компетенція» застосовується в різних значеннях. Так, наприклад, ст. 6 Конституції АРК має назву «Форми участі громадян по вирішенню питань, віднесених до компетенції АРК», ач. І цієї статті починається словами: «Громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК....»; ст. 26 має назву «Повноваження Верховної Ради АРК», а згідно з ч. 2 цієї статті «до
1 Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря
дування в Україні: організація і діяльність: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,
2001.-С. 83.
2 Див., напр.: БахрахД. Н. Административное право: Учебникдля ву-
зов. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - С. 28; Козлова Е. Й., Кутафш О. Е. Консти-
туционное право России: Учебник. — М.: Юрисгь, 1996. — С. 293; Кута-
фин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Советов: Учебное посо-
бие. - М.: Юрид. лит., 1986. - С. 22-26;
3 Див., напр.: Юридична енциклопедія: В 6 т. — К.: Українська енцик
лопедія, 1998. — Т. 2. — С. 196; ТихомироваЛ. В., Тихомиров М. Ю. Юриди-
ческая знциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. - М.: Издание г-на
Тихомирова М. Ю., 1997. - С. 347.
4 Див.: ОвсянкоД. М. Административное право. - М.: Юристь, 1996. -
С. 39; Петришин О. В. Правовий режим державної служби: питання загаль
ної теорії: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. - Харків, 1998. — С. 19.
5 Див.: Якимов А. Ю. Статус субьекта административной юрисдик-
ции // Государство й право. — 1996. - № 8. - С.105.
125
І-І'М МІЛКІШ_________ Державне будівництво та місцеве самоврядування
компетенції Верховної Ради АРК відноситься...». У частині З ст. 1 Конституції АРК зазначено, що Верховна Рада АРК є представницьким органом АРК і здійснює представницькі, нормотворчі, контрольні функціїта повноваження в межах своєї компетенції'.
Аналіз положень Конституції АРК дає можливість стверджувати, що компетенція складається або з предметів відання, або з повноважень, або з функцій і повноважень. Отже, на нормативному рівні не має єдності в застосуванні терміна «компетенція», що сприяє різному його тлумаченню. Для вирішення цієї проблеми треба розробити єдину концепцію щодо компетенції органів публічної влади, яка передбачає чітке визначення поняття та структури цього правового явища. Адже тільки за посередництвом законодавчого встановлення компетенції чітко фіксуються об'єм і зміст діяльності того чи іншого органу, проводиться розмежування його функцій з функціями інших суб'єктів як по «вертикалі», так і по «горизонталі»2.
Розглядаючи поняття компетенції та її складові, слід звернути увагу перш за все на те, що суттєвою ознакою юридичної компетентності відповідного органу є наявність повноважень на здійснення певного виду владних дій3. Повноваження як можливість породжувати, змінювати чи припиняти права й обов'язки складають важливий елемент змісту компетенції органа влади і є основним засобом реалізації покладених на кожний орган публічної влади завдань.
Але окремо взяте повноваження — це тільки інструмент впливу на об'єкт, тобто можливість владного впливу існує, але дії ці будуть протиправними, якщо вони здійснюються за межами дозволеного4. Тому визначення компетенції як сукуп-
1 Конституция АРК от 21.10.1998 // Сборник нормативно-правовмх
актовАРК.-1998.-№ 12.
2 Див.: Скрипничук В. М. Областна рада в системі місцевого самовря
дування в Україні: організація і діяльність. — С. 88-89.
3 Див.: Лазарев Б. М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. - М.: Юрид. лит, 1988. - С. 241.
4 Любченко П. М. Компетенція місцевого самоврядування: ор
ганізаційно-правові питання реалізації: Дис.... канд. юрид. наук. — Харків,
1998. - С.22.
126
Збірник наукових праці,
ності повноважень органу влади є недостатнім, оскільки, як цілком слушно зауважує І. Н. Кузнєцов, «повноваження завжди предметні»'. Для встановлення компетенції органу треба визначити межі його влади, ареал його відання, необхідність його присутності у вирішенні конкретних справ, — усе це можна включити до поняття «підвідомчість».
При цьому межі влади можуть бути як предметними, так і територіальними. Установити предметну підвідомчість означає виявити предмети відання як узагальнені, юридичне значущі сфери суспільних відносин, у яких слід діяти органу2. Завдяки встановленню територіальних меж діяльності органу влади стає можливим розподіл компетенції органів, які наділені однаковими повноваженнями в однорідних за змістом правовідносинах. Так, наприклад, Верховна Рада АРК має право прийняти рішення щодо проведення місцевого референдуму (п. 4 ч. 2 ст. 26 Конституції АРК) так само як і сільська, селищна або міська рада (п. 4 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування»3). Однак у першому випадку рішення буде розповсюджуватись на територію автономного утворення, а в другому — на територію сіла, селища або міста, що дозволяє розмежувати компетенцію представницького органу влади автономії від компетенції представницького органу місцевого самоврядування.
Компетенцію органів влади АРК не можна ототожнювати з компетенцією АРК. Так, ч. 1 ст. 6 Конституції АРК визначає, що громадяни України, які постійно мешкають в АРК, свободно беруть участь у вирішенні питань, віднесених до відання АРК як безпосередньо шляхом виборів та референдумів, так і через органи влади автономії. Таким чином, компетенція органів влади АРК є похідною від компетенції АРК, співвідноситься з нею як частина і ціле. Компетенція органів влади АРК закріплена в Розділі X Конституції України, а також у Конституції АРК. Владні повноваження і предмети
1 Кузнєцов Й. Н. Компетенция вьісших органов власти й управлення
СССР. - М.: Юрид. лит-ра, 1969. - С. 14.
2 Див.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местньїх Сове-
тов. - С. 23.
'Див.: Закон України від 21 .05. 1997 «Про місцеве самоврядування» // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.
127
відання органів влади АРК деталізовані в ряді законів України, а також у Регламенті Верховної Ради АРК.
Отже, компетенція органів влади АРК — це встановлена Конституцією України, законами України, Конституцією АРК і Регламентом Верховної Ради АРК сукупність їх владних повноважень у певних галузях правового регулювання на території АРК.
На цей час у юридичній літературі відсутнє єдине розуміння щодо співвідношення таких категорій, як «нормо-творчість» і «компетенція». Ряд вчених характеризують нор-мотворчість як особливий вид компетенції, використовуючи при цьому такий термін, як «нормотворча компетенція»1. Крім того, нормотворчість визначається як елемент державно-владних повноважень2, як форма реалізації державно-владних повноважень3, а також як форма реалізації компетенції4.
Наведене визначення компетенції не дозволяє в змістовому аспекті виокремлювати її особливі різновиди. Компетенція як сукупність владних повноважень у певних галузях правового регулювання на визначеній території в кожного органу влади своя. Кожен суб'єкт має свій обсяг і характер компетенції5. Тому компетенцію можливо класифікувати залежно від суб'єктів — носіїв компетенції. Інше кажучи, з думкою авторів, що відокремлюють такий вид компетенції, як нормотворча компетенція, неможливо погодитись, тому що вона не дозволяє в повному обсязі відмежувати одну компетенцію від іншої (компетенцію одного органу від компетенції іншого).
1 Див.: Нашиц А. Правотворчество: теория й законодательная техни-
ка. - М.: Прогресе, 1974. - С. 228; Правотворчество в СССР / Под ред.
А. В. Мицкевича. — М.: Юрид. дит., 1974. - С. 44.