іа місцях, а надані новим Законом повноваження випере-
зли реальні можливості Рад. У результаті Закон «Про
цеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування»
'О року в багатьох випадках так і залишився декларацією
) наміри.
Проголошення незалежності України, впровадження гитуту президентства зумовили посилення централізації дносинах між центром і регіонами. У березні 1992 року бу-прийнято нову редакцію Закону «Про місцеві ради і
регіональне самоврядування», а також Закон «Про представника Президента України». Передусім, йшлося про посилення ролі виконавчих органів на місцях і підпорядкування їх Президенту через упровадження інституту Представників Президента на обласному і районному рівнях. Введення інституту Представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити таку систему, що поєднує принцип забезпечення державного управління в регіонах через місцеві державні адміністрації з участю громадян, у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями. Фактично, виконавчі органи на місцях було виведено з підпорядкування Рад, перетворено на місцеві державні адміністрації і підпорядковані Представникам Президента.
Вже в 1994 році Верховною Радою України було прийнято новий Закон «Про формування місцевих органів влади в Україні», згідно з яким інститут Представників Президента було ліквідовано. Було запроваджено єдину систему рад, вищою ланкою-якої ставала Верховна Рада, виконавчі органи знову перепідпорядковувались радам. До того ж Закон було прийнято напередодні президентських виборів, і нова система була покликана стати одним із найбільш важливих знарядь передвиборної боротьби.
Протягом президентської передвиборчої кампанії 1994 року Л. Д. Кучмою та його командою активно використовувалась теза про затвердження нової регіональної політики, що мала будуватися на широкій самостійності регіонів у соціально-економічному і культурному розвитку, з чітким розподілом повноважень і економічної бази між загальнодержавним і регіональним рівнями влади і управління. Ця теза отримала розвиток у проекті «Концепції нової регіональної політики в Україні»1, який було складено в лютому 1995 року тогочасним радником Президента В. Гриньовим.
Суть проекту полягала в утвердженні трирівневої структури організації влади, ключовою ланкою якої повинен був стати середній регіональний рівень. При цьому місцевий рівень організації влади мав формуватися або у вигляді
1 Див.: Гринев В. Проект концепции новой региональной политики (февраль 1995) // Восток. - 1998. - № 4. - С. 6-42.
27
об'єктів місцевого самоврядування — міст і муніципальних кругів, або у вигляді об'єктів адміністративного управління — евеликих населених пунктів і округів, що адміністративне травляються. Але цей документ так і залишився проектом, державши недієву систему влади, Президент спробував спо-Ітку неконституційними методами створити вертикаль дер-авної виконавчої влади. Указом від 6 серпня 1994 року «Про Ібезпечення керівництва структурами державної виконавчі влади на місцях» Президент оголосив про підпорядкуван-я собі голів районних і обласних рад. Але голови обласних і Ійонних рад обирались на посади всім населенням, тобто резидент не мав можливостей ні звільняти їх у разі неза-звільної роботи чи порушення ними законодавства, ні ке-/вати ними, тому Указ не міг суттєво змінити ситуацію. На->мість у грудні 1994 року Президент вніс на розгляд Верхов-зї Ради України проект конституційного Закону «Про дер-авну владу і місцеве самоврядування в Україні». Дебати нав-эло проекту цього Закону точилися півроку і закінчилися зсягненням компромісу між Президентом України та Вер->вною Радою у вигляді Конституційного договору.
Відповідно до цього договору відновився інститут місце-Іх державних адміністрацій, керівниками яких ставали Голо-І відповідних рад, що були обрані у 1994 році. Знову ж, як 1992-1994 роках, обласні та районні ради позбавилися своїх Іконавчих органів, а самоврядування формально залиши-зсь лише на рівні населених пунктів. Але на відміну від по-гредніх керівників державних адміністрацій нові обирались ;ім населенням і займали посаду голови ради. Договір також Ікликав закласти основи розмежування повноважень цент-Ільних і місцевих органів влади, розділити компетенцію ісцевих органів виконавчої влади і органів місцевого само-эядування. Внаслідок підписання договору була практично дновлена вертикаль державної виконавчої влади та посили-Ісь керованість територіями з боку центрального уряду.
Ці обставини на деякий час призвели до стабілізації відно-<ш між центральними і регіональними органами влади. Ба-lto хто вважав, що саме з прийняттям Конституції проблема дносин центр — регіони повинна вирішитися.
У проектах Конституції активно проводився пошук вирішення проблеми в напрямку найбільш раціонального розподілу повноважень між центром і регіонами з наданням їм широких повноважень. Найбільшою мірою децентралізо-ваність — надання широких повноважень адміністративно-територіальним одиницям і можливість подальшого «плину» владних повноважень з центру в регіони — виявилась у проектах Конституції від 1 липня 1992 року, 27 червня і 26 жовтня 1993 року, 23 листопада 1995 року. Але варіант, що було прийнято, виявився самим централізованим із запропонованих. Конституція затвердила Україну як «унітарну державу з характерними рисами централізованої моделі, з автономним регіоном — Кримом у складі..., а наявність механізму призначення Президентом голів місцевих адміністрацій, що входять в систему виконавчої влади держави, ще більше посилює пріоритет центральної влади»1. З такою характеристикою не можна не погодитись, але однозначна думка щодо оцінки цієї ситуації відсутня. Часто відповідна модель розглядається як цілком виправдана і закономірна, як така, що має сприяти творенню єдиного етнополітичного організму — української політичної нації і реформуванню політичної системи. До речі, такі ж самі аргументи іноді наводяться на захист децентралізованої моделі політичної організації. Прихильники відповідної моделі, коли говорять про формування єдиної політичної нації, посилаються на принцип «єдності у багатоманітності».
З прийняттям Основного Закону України знову постало питання про чергове реформування системи місцевого самоврядування, адже залишилось багато відкритих питань щодо цих органів (зокрема, не було визначено способу формування обласних рад), а головне — норми Європейської хартії місцевого самоврядування так і не знайшли відбиття в тексті Конституції, що фактично поставило під сумнів членство Уй-раїни в Раді Європи. Отже, на розгляд Верховної Ради України було внесено два, концептуально відмінних один від одного проекти Закону «Про місцеве самоврядування»: перший проект розроблено робочою групою комісії з питань державного
' Див.: Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку. - К., 1998. - С. 128.
29
дівництва, діяльності рад і самоврядування 18 вересня 1996 «у, другий — робочою групою, що складалась з представ-Іків Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України, іністерства юстиції, науковців різних навчальних закладів :раїни на замовлення Асоціації міст України (АМУ). Перли проект фактично передбачав консервацію системи місце-ї влади в такому вигляді, в якому вона була дотепер, а дру-й проект — спроба перевести місцеве самоврядування Ук-їни в русло, властиве сучасним моделям самоврядування тьшості європейських країн та США. Ключова відмінність їх проектів, яка є важливою для нашого аналізу, полягає обсязі повноважень рад районного та обласного рівня Іорівнянні з повноваженнями рад міст, селищ. Верховна Ра-України після обговорення цих двох проектів Закону «Про сцеве самоврядування» ухвалила взяти за основу проект, зроблений комісією Верховної Ради, та утворила спеціаль-узгоджувальну комісію.
Новий Закон «Про місцеве самоврядування» (далі — За-н) було прийнято 21 травня 1997 року. З великими трудноща-[ було досягнуто компромісу з таких питань: спосіб формуван-
районних і обласних рад; обсяг повноважень цих рад і тих, ) вони повинні делегувати місцевим адміністраціям. Стаття
Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» значає обласні і районі ради як органи місцевого самовря-вання, що представляють загальні інтереси територіальних жад сіл, селищ, місту межах повноважень, визначених Кон-Ітуцією України, цим та іншими законами, а також повно-«ень, переданих ним сільськими, селищними і міськими рами'. У статтях 43 і 44 цього Закону перелічені повноважен-
обласних рад: власні повноваження (питання, які вирішу-ъся на пленарних засіданнях — 36 пунктів) і повноважен-, які вони делегують відповідним місцевим адміністраціям Ів'язку з відсутністю в радах своїх виконавчих органів (23 нкти). У таблиці представлені власні повноваження облас-х і районних рад у порівнянні з відповідними повноважен-ми рад села, селища, міста.
1 Див.: Законодательство Украины о местном самоуправлении (сбор-< нормативных актов). - Харьков, 2002. — С. 21.
Збірник туиошх
JESMSH
Повноваження органів місцевого самоврядування
| Сфери повноважень | Регіональний рівень | Локальний рівень |
| Організація эоботи | Регламент, планування, утворення комісій, президії; затвердження виконавчого апарату; обрання голови ради; запровадження ЗМІ ради; рішення про дострокове припинення повноважень депутатів; заслуховування звітів, передусім, голів місцевих державних адміністрацій, повідомлень, розгляд запитів; рішення про передачу повноважень державним адміністраціям | Регламент, планування; утворення комісій; утворення виконавчого комітету та інших органів; обрання секретаря ради; запровадження ЗМІ ради; рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові та дострокове припинення повноважень, заслуховування звітів, повідомлень, розгляд запитів |
| Вибори, референдум | Організація Всеукраїнського референдуму і місцевих виборів | Рішення про місцевий референдум, вибори |
| Соціально-економічна сфера, культура | Затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку | Затвердження програм соціально-економічного і культурного розвитку; вирішення питання про мову, яку використовує в роботі рада |
| Бюджет | Затвердження, внесення змін, затвердження звіту про виконання; розподіл коштів держбюджету; встановлення місцевого збору за проїзд по території прикордонних областей | Затвердження, внесення змін, затвердження звіту про виконання; встановлення місцевих податків і зборів; утворення позабюджетних коштів, звітність про використання; рішення про місцеві позики, про отримання позик з інших місцевих бюджетів та передачі власних |
| Комунальна власність | Питання щодо продажу, передачі в оренду об'єктів за дорученням відповідних рал; питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад; надання згоди щодо передачі об'єктів з державної до комунальної власності і навпаки | Встановлення підприємств комунальної власності і розміру прибутку до місцевого бюджету; затвердження програм приватизації; рішенця про передачу повноважень щодо управління майном; утворення органів для забезпечення спільних проектів або фінансування; утворення спільних підприємств; надання згоди щодо передачі об'єктів з державної до комунальної власності і навпаки |
| Земля, природні ресурси | Регулювання земельних відносин; надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів; встановлення правил користування водозабірними спорудами; віднесення лісів до категорії захищеності (лише область) | Регулювання земельних відносин; ставки земельного податку; надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів, розташування нових об'єктів; |
| Охорона суспільного порядку | Утворення місцевої міліції, контроль за діяльністю органів внутрішніх справ | |
| Інші | Адміністративно-територіальний устрій; правила забудови і благоустрою територій (лише область); надзвичайні ситуації (лише область); вільні економічні зони; символіка області, району | Адміністративно-територіальний устрій; затвердження програм з градобудівництва;правила благоустрою територій; надзвичайні ситуації; вільні економічні зони; статут і символіка територіальної громади |
31