Между тем, как уже было сказано выше, объектами приватизации являются жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, которые занимают граждане на основе договора найма
жилого помещения.
Закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», не решает вопросы возможной передачи общественными организациями жилых помещений в собственность граждан, так как в данном случае это влекло бы за собой нарушение права собственности самих общественных организаций – собственников жилых помещений. Возникновение права собственности у члена жилищного, жилищно-строительного кооператива, полностью выплатившего паевой взнос, или у члена колхоза, выкупившего жилое помещение, не меняет форму собственности: в этом случае происходит переход права на жилое помещение внутри одной формы - частной. В п. 6 Постановления Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. «О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР"» рекомендовалось общественным объединениям (организациям) осуществлять передачу и продажу находящегося в их собственности жилья в собственность граждан на условиях, предусмотренных для государственного и муниципального жилищного фонда. Данные рекомендации относились и к приватизации жилищного фонда колхозов[11].
В соответствии с Положением о реорганизации и приватизации государственно-кооперативных предприятий агропромышленного комплекса, при реорганизации колхоза или совхоза в отношении объектов жилого фонда могло быть принято одно из нижеследующих решений:
а) передача в муниципальную собственность;
б)передача или продажа гражданам занимаемых ими помещений в порядке установленном Законом о приватизации жилья и соответствующим решением Советов народных депутатов;
в) включение в уставный капитал реорганизуемого колхоза или совхоза[12].
Соответственно, если жилищный фонд, ранее принадлежащий колхозу или совхозу, был передан в муниципальную собственность, то его передача в собственность граждан осуществлялась в соответствии с Законом о
приватизации жилья.
До реорганизации и в момент реорганизации колхозы и совхозы могли заключать договоры приватизации жилья. Такая возможность была утрачена ими с момента регистрации нового реорганизованного юридического лица. Жилищный фонд, включенный в уставный капитал реорганизованного юридического лица, приватизации не подлежит в соответствии с Законом о приватизации жилья, поскольку не может быть отнесен ни к объектам государственной или муниципальной собственности, ни к объектам, находящимся в собственности общественных организаций.
Таким образом, действие п. 6 сегодня не сохраняется, поскольку имущество общественных объединений, в том числе жилищный фонд, после введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации приобрело иной правовой режим. Оно относится к частной форме собственности, и, следовательно, о приватизации жилья, согласно указанному Закону, речи быть не может. Передача жилых помещений в этом фонде теперь возможна только на основании гражданско-правовых сделок (купли-продажи, дарения и др.).
Государственный жилищный фонд - это совокупность жилых домов и
жилых помещений в других строениях, находящихся в государственной собственности.
Государственный жилищный фонд подразделяется на федеральную собственность, т.е. собственность Российской Федерации, и собственность отдельных субъектов Российской Федерации.
Государственный жилищный фонд находится в собственности многих собственников, а именно: на федеральном уровне собственником федерального жилищного фонда является Российская Федерация, а на уровне субъектов Российской Федерации собственниками жилищных фондов являются соответственно каждая республика, область, край, автономный округ, города Москва и Санкт-Петербург, т.е. каждый субъект Российской Федерации.
Ведомственный фонд весьма значительный: во многих городах, где
расположены федеральные промышленные предприятия, ведомственный фонд составляет более половины государственного жилищного фонда.
Дома ведомственного жилищного фонда предназначены прежде всего для обеспечения жилищных потребностей работников предприятий, учреждений, министерств, ведомств. Удовлетворение предприятием (учреждением, ведомством) своих работников жилыми помещениями имеет важное значение в деле создания надлежащих жилищно-бытовых условий рабочим и служащим, закрепления квалифицированных специалистов и борьбы с текучестью кадров.
В домах ведомственного жилищного фонда пользуются жилыми помещениями и граждане, оставившие работу на данном предприятии, в учреждении, организации в связи с уходом на пенсию. Кроме того, из ведомственного жилищного фонда могут обеспечиваться жилой площадью работники медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, непосредственно обслуживающих трудовой коллектив данного предприятия.
На практике возникал вопрос о возможности приватизации жилых помещений в ведомственных домах. В некоторых отраслях (Министерство обороны, Министерство путей сообщения и др.) первоначально не допускалась приватизация жилья, находящегося в ведении или управлении соответствующих предприятий (организаций, учреждений), что вызывало большое недовольство со стороны граждан, проживающих в этих помещениях. Руководители министерств, предприятий считали, что приватизация жилых помещений ведомственных домов возможна только с разрешения или согласия министерства, ведомства, предприятия.
В связи с этим в Закон о приватизации (ст. 2) было внесено в 1992т. дополнение о том, что в жилищный фонд, подлежащий приватизации, включается также "жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд)". Это дополнение носит, по существу, характер разъяснения нормы закона, поскольку ведомственный жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, входит в состав государственного и муниципального жилищных фондов.
Необходимо иметь в виду, что понятие "ведомственный жилой дом" на практике, иногда употребляется и в случаях, когда дом находится в хозяйственном ведении или оперативном управлении негосударственной организации (например, акционерного общества, товарищества с ограниченной ответственностью, другой организации, являющейся негосударственной, частной структурой). Однако в этих случаях понятие "приватизация" не может быть применено, кроме случаев, когда государственное предприятие, имеющее на своем балансе жилищный фонд, перешло в иную форму собственности либо было ликвидировано. Статья 18 Закона о приватизации в редакции от 23 декабря 1992 г. устанавливает, что при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий, организаций или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц либо в ведение органов местного самоуправления в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав, в том числе права на приватизацию жилья.
Проведение приватизации жилья в России имеет свою историю. В течение семи десятилетий в нашей стране складывалась система удовлетворения потребностей граждан в жилье. Её экономической основой была государственная собственность на жильё, преобладающая над другими формами собственности. Государство брало на себя социальную функцию и юридическую обязанность обеспечивать жилыми помещениями граждан, нуждающихся в жилье или в его улучшении, на условиях найма независимо от их имущественного положения. При этом данная система удовлетворения граждан в жилье преимущественно из жилищного фонда, принадлежащего
государству, функционировала как затратный механизм.
По действующим в стране правилам, на учёт для получения бесплатной государственной квартиры или для участия в строительстве кооперативной квартиры ставились семьи, у которых обеспеченность жилой площадью на одного человека составляла от 5 до 7 квадратных метров. При предоставлении жилья не учитывались уровень доходов граждан и материальное положение семей. В стране имелось 35 типов очередей на получение жилья в зависимости от льгот их участников. В общей очереди без льгот можно было простоять 10-15 лет.
Ситуация стала меняться в результате перестройки. Признание неэффективности действующей системы удовлетворения жилищных потребностей граждан привело к осознанию необходимости перехода к рынку жилья. Приватизация составляет основу при формировании данного рынка, так как создает множество собственников жилья, без которых функционирование последнего невозможно.
Первым нормативным актом, положившим начало законодательству о приватизации жилья, было постановление Совета Министров СССР 1988 г. "О порядке продажи гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда", которое предусматривало приватизацию жилья в форме выкупа на основании полной оплаты[13]. Лишь немногие граждане смогли воспользоваться этим правом, широкого распространения она не получила.
Идея безвозмездной передачи в собственность граждан жилья в пределах установленных нормативов получила отражение в Законе РСФСР 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". Данный закон, а также принятое на его основе Примерное положение о приватизации жилищного фонда в РСФСР[14], трактовали приватизацию как бесплатную передачу или продажу гражданам занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, то есть предусматривали два способа приватизации. При этом предусматривался порядок определения размера бесплатно передаваемых помещений в собственность граждан. Площадь жилых помещений, превышающая эти размеры, подлежала оплате.