Юридическое несовершенство механизма государственной власти сказывалось тем пагубнее, что в стране усилилась острая поляризация политических сил. В самом парламенте борьба двух тенденций - реформаторской и оппозиционной — постоянно порождала осложнения и кризисы. Эти тенденции проявлялись в решении практически любого вопроса. В период, когда началась радикальная экономическая реформа (начало 1992 г.), Верховный Совет и особенно Съезд систематически противостояли деятельности Президента, ставили его в трудное положение при выборе главы правительства и министров.
О необходимости принятия нового основного закона страны обе стороны вспоминали при каждой новой вспышке противостояния. Ко времени открытия VI съезда имелось несколько проектов Конституции А.А. Собчака, Конституционной комиссии и др. Съезд фактически отказался от принятия новой Конституции и занялся ее штопаньем. Эта работа весьма интенсивно продолжалась на последующих съездах. С апреля 1992 г. по март 1993 г. в 185 статей Конституции зачастую «с голоса» было внесено 300 поправок[14].
В результате всех поправок (повторы и излишняя регламентация) текст Конституции значительно увеличился в объеме, зато в нем сохранились требования соблюдать законы и Конституцию СССР, термины типа «социалистическая демократия» и т. п.[15] Это позволило известному экономисту и публицисту О. Лацису сказать, что такую Конституцию просто невозможно не нарушать.[16]
30 апреля «Известия» опубликовали подготовленный президентской стороной проект Конституции РФ. Количество поступивших поправок от субъектов федерации, организаций и граждан России не позволило подготовить ее окончательный вариант в короткий срок. В то же время активизировала свою деятельность Конституционная комиссия — орган Верховного Совета. В итоге попытки президента принять новую Конституцию успехом не увенчались. Причин тому было несколько. Прежде всего, попыткам этим препятствовал депутатский корпус, причем не только потому, что боялся утраты своих полномочий, - отсутствовал положительный эффект от проводимых преобразований. Другой причиной неудачи попыток принятия новой Конституции в течение лета 1993 г. была позиция лидеров республик, краев и областей, ревностно стоящих на страже их компетенции. Кроме того, к этому времени конфронтация властей на федеральном уровне дополнилась их конфронтацией на уровне субъектов федерации. Некоторые исследователи считают, что вина за противостояние на уровне субъектов федерации, в Москве и Санкт-Петербурге, лежит на лидерах исполнительной власти. Такое утверждение в известной мере справедливо, но и Советы продолжали претендовать на первую роль во взаимоотношениях с исполнительной властью.[17]
2.2. Президентский проект Конституции
12 мая 1993 г. Президент РФ издал Указ № 669 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г. № 718) был определен состав Конституционного совещания. Оно включало представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Петербурга; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания также должны войти народные депутаты Российской Федерации — члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ, Фракции народных депутатов и другие. Таким образом, Конституционное совещание было задумано как форум, сочетающий представительство всех высших органов государственной власти, а также общественности. Он таким фактически и получился, хотя ряд приглашенных членов Конституционной комиссии, народных депутатов, а также политических партий участия в его работе не приняли. 24 июня 1993 г. Верховный Совет отказался сотрудничать с Конституционным совещанием под предлогом причастности к делам о коррупции некоторых его координаторов и участников.[18]
Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции. Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому созванное Верховным Советом в конце мая — начале июня совещание двух тысяч депутатов Советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта Конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию. Конституционное совещание работало больше месяца. В его адрес поступило более 50 тыс. замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм — фактически все статьи были изменены.[19]
Парламент последовательно приостановил до решения Конституционного Суда действие двух указов о защите прав граждан на участие в приватизации, утвердил бюджет республики с дефицитом в 22 трлн. рублей, практически отстранил от работы созванное указом президента Конституционное совещание, обвинил в коррупции ближайших сторонников президента и т. п. Президентская команда тоже активизировала свою деятельность. К одному из ее мероприятий относится решение о создании Совета Федерации, поддержанное Советом глав республик, собравшимся в середине августа 1993 г. в Петрозаводске. Президент хотел иметь этот орган в качестве противовеса парламенту. Однако действующая Конституция не содержала даже намека на его существование. В таком случае ему с самого начала была уготована роль еще одного органа при президенте с совещательно-консультативными функциями. Чтобы не вызвать очередного раздражения парламентариев, предполагалось создать его не указом президента, а на согласительной основе путем сбора подписей субъектов федерации. Глава Администрации Президента РФ С.А. Филатов считал, что Совет Федерации мог бы стать коллективным голосом России, с рекомендациями которого не сможет не считаться ни одна из ветвей власти[20]. Создать такой орган не удалось.
По мнению президентского окружения, были сорваны все попытки принять новую Конституцию. Более того, в Администрацию Президента РФ поступили намечаемые поправки в действующую Конституцию, согласно которым, по мнению С.А. Филатова, Верховный Совет становился «властелином».[21] С осени 1993 г. конституционный кризис вошел в новую фазу. И законодательная, и исполнительная власть имели свой проект Конституции и свое представление о способе ее принятия. Достижение согласия стало невозможным, обе ветви власти все чаще апеллировали к народу, а паралич власти усиливался.
3. Октябрьский политический кризис 1993г.
3.1. Конфликт Президента и парламента
21 сентября Президент подписал Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации № 1400, который, не прекращая действия Конституции в части, не противоречащей Указу, прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. При этом отмечалось, что «безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти». Полномочия народных депутатов прекращались.
Указ временно, до принятия Конституции, вводил в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. В действие также вводилось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, разработанное народными депутатами и Конституционным совещанием. Выборы в Государственную Думу были назначены на 11 —12 декабря. Приостанавливалась деятельность Конституционного Суда. По существу, временно вводилось президентское правление. [22]
Конституционный кризис немедленно перерос в конституционную войну. В первом пункте указа подчеркивалось, что Конституция, законодательство Российской Федерации и ее субъектов «продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему указу». Конституционному Суду было предложено не созывать заседаний до начала работы нового парламента страны. И все-таки в этот же день Конституционный Суд в одиннадцатом часу вечера собрался на экстренное заседание и девятью голосами против четырех принял решение о несоответствии и указа, и обращения президента к гражданам России нескольким статьям Конституции, что является основанием для отрешения его от должности «или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке статьи 121-10 или 121-6 Конституции Российской Федерации».[23] Далее суд продолжил свою работу.