Между тем, по всем канонам экономической науки и устоявшимся представлениям, в системе социального страхования (включая правовую практику всех развитых стран и положения конвенций МОТ), страховые платежи являются резервируемой частью заработной платы работников, которая им недодается и предназначается на случаи наступления для них социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т.д.).
Целевая функция этой резервируемой части заработной платы состоит в воспроизводстве рабочей силы, а поэтому ее экономическая и правовая природа определяет безальтернативную трактовку вопроса собственности – это собственность застрахованных работников (и их иждивенцев), право на которую они реализовывают при наступлении страховых случаев: при выходе на пенсию, установлении факта инвалидности и т.д.
Исходя из такого понимания вопроса работающие, которые становятся пенсионерами - не иждивенцы. Они получают уже заработанное, ибо в период трудовой деятельности создавали средства для своего проживания после ее неизбежного прекращения (по той или иной причине) и из их заработной платы регулярно на протяжении всего периода трудовой деятельности удерживались взносы на цели пенсионного обеспечения.
При таком понимании собственности страховых средств роль государства состоит в том, что оно выступает гарантом сохранения заработанных страховых прав и распорядителем страховых ресурсов. И если оказывается, что их не хватает, виноваты в этом не пенсионеры (в свое время их заработавшие), а те органы государственной власти, которые неэффективно распорядились доверенными им средствами.
Логическим выводом из данного подхода является отказ от представлений о государстве как собственнике страховых ресурсов и признание на законодательном уровне этих средств в качестве собственности страхуемых работников, право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев. Такова третья концептуальная посылка, необходимая для формирования правового поля социального страхования.
Оценивая эффективность социального страхования как стабилизатора доходов и механизма воспроизводства населения и трудовых ресурсов, можно констатировать, что уровень перераспределения национального дохода в целях социальной защиты недостаточен. Это объясняется, в первую очередь, заниженной стоимостью труда и пониженными размерами устанавливаемой государством социальной нагрузки на экономику.
В этой связи следует концептуально и законодательно определить размеры и пропорции ВВП, направляемые на цели социального страхования. По нашему мнению, экономические, социальные, демографические и природно-климатические условия жизнедеятельности населения России вызывают необходимость выделять на цели социального страхования: на первом этапе становления системы социального страхования (2007-2010 годы)- не менее 10-12 % ВВП (т.е. в полтора раза больше, чем в настоящее время), а на втором (2011-2015 годы) - не менее 13-15% ВВП (т.е. в два раза больше существующих объемов и пропорций) 25. Такова четвертая концептуальная посылка формирования системы социального страхования России.
Практика функционирования систем социального страхования в развитых странах свидетельствует о целесообразности отделения средств социального страхования от государственного бюджета. Их целевое предназначение и высокая публичная значимость обуславливают их автономный характер и систему законодательных мер по их контролю и прозрачности.
В начале 90-х годов такой порядок применялся и в России. С введением ЕСН и принятием федеральных законов по пенсионной реформе в 2002 году часть средств стала поступать в федеральный бюджет, а начиная с 2005 года можно уже говорить о полном их слиянии со средствами федерального бюджета, что повлекло за собой многочисленные нарушения по срокам передачи этих средств государственным внебюджетным фондам и нецелевом их использовании. Автономия, государственный и публичный контроль за их использованием, прозрачность страховых ресурсов необходимое условие финансовой стабильности социального страхования. Это пятая концептуальная посылка формирования системы социального страхования в России.
Кроме того, все еще не обрел своей законодательной формы ряд видов социального страхования: по страхованию досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, профессиональных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за выслугу лет; по страхованию работников, занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса, самозанятых работников. В итоге – единое поле социальных рисков не охвачено равномерной "сеткой" страхования, в нем имеется много "брешей", что приводит к ослаблению (и выпадению из данной сферы) социальной защиты значительных слоев населения.
Так, по экспертным оценкам, около 15-18 млн. человек трудоспособного возраста в малом и среднем бизнесе фактически не охвачены обязательным пенсионным страхованием, еще 6-8 млн. человек, прежде всего занятых в сельском хозяйстве, при существующих условиях не смогут заработать пенсионных прав для получения пенсий, размеры которых были бы равны прожиточному минимуму пенсионера. Это означает, что уже через 5-10 лет как минимум около четверти получателей пенсий (некоторые эксперты оценивают эту категорию до 40% от общей численности пенсионеров) могут рассчитывать только на социальную пенсию.
В этой связи возникает безотлагательная потребность в формировании систем обязательного социального страхования следующих видов: профессиональных пенсий, пенсий для работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностяхи пенсий для работающих на малых и средних предприятиях, а также для самозанятых работников. Это - шестая концептуальная посылка формирования системы социального страхования для России.
Следует отметить недостаточную концептуальную и методологическую разработку организации социального страхования. Принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантий, которые широко используются во многих развитых странах в практике различных видов социального страхования – социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов – эти и другие классические элементы и механизмы данных систем все еще представляются многим из числа лиц, определяющих социальную политику, отвлеченными категориями, а не жизненно важными регуляторами социальной защиты населения.
При этом существующее правовое положение (статус) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в основном, к финансовым учреждениям ("распределителей средств"). Мировой опыт свидетельствует о том, что основные виды социального страхования, кроме финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и постоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лечения, проведения крупномасштабных национальных программ по реабилитации инвалидов.
Таким образом, действующая в России система социальной защиты еще в крайне недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. Пока можно говорить только об отдельных элементах и сегментах социального страхования, для которых в значительной степени характерно применение принципов социального обеспечения и социальной помощи.
При достаточно высокой страховой нагрузке (и особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат и, прежде всего пенсий, явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. То есть отсутствует должная зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров размер коэффициентов замещения составляет всего 10-20%, что является крайне заниженной величиной.
Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога (ЕСН) финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.
Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования: работодателей, государства и работников.
Непременным условием для этого должно послужить нормативные (законодательные) и договорные формы повышения заработной платы у работников с низкими ее уровнями, а также выравнивание ее размеров у крайних децильных групп, по крайней мере, до соотношения 1:10. Это седьмая концептуальная посылка формирования системы социального страхования для России.
Государство должно научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда (повышение занятости).
Таким образом, сложившаяся за десятилетия социалистическая модель социальной защиты пока остается без существенных изменений. Ее главная черта – превалирование институтов государственного социального обеспечения и социальной помощи - фактически блокирует развитие рыночного института социального страхования. Такая политика – в условиях рыночной экономики – тормозит становление финансовых механизмов самоответственности работников и работодателей в сфере предупреждения и компенсации социальных рисков. Однако уже сейчас очевидно, что без решения проблемы социального страхования на основе подлинно присущих ему принципов организовать эффективную социальную и экономическую политику не удастся.
Таким образом, при разработке концептуальных предложений по формированию национальной системы социального страхования следует иметь в виду, что данная система в сильной мере зависит от таких “внешних” по отношению к ней акторов, как заработная плата и налоги, состояние рынка труда и демографического положения, а также от институциональных (“внутренних” факторов) основ построения: определения целей и принципов социального страхования на основе их соответствия гуманистическим идеалам и правам человека.