Например, в Ивановской области в 1997 г. был принят Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которым вводилась административная ответственность в отношении граждан и юридических лиц за действие (бездействие), не предусмотренные КоАП РСФСР. Одновременно этим же законом органам гражданской обороны неоправданно предоставлялось право наложения административных взысканий. Данное положение Закона было отменено по требованию прокурора области.[21]
Глава администрации поселка Светлополянск Самарской области обязал всех граждан, проживающих в поселке, предоставить справки о прохождении медосмотра, флюорографии и анализов на СПИД.[22]
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании нормативных актов противоречащими закону»[23] даны разъяснения о том, какие акты носят нормативный характер, что отличает их от индивидуальных нормативных актов.
К нормативным актам относятся акты, устанавливающие правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.
Требование о признании незаконным оспариваемого акта, отвечающего признакам нормативного, вне зависимости от того, кем оно было заявлено (физическим или юридическим лицом, или гражданином, имеющим статус индивидуального предпринимателя), рассматривается в суде общей юрисдикции, а не в арбитражном.
Примером данного положения может являться обжалование индивидуальным частным предпринимателем определения Оренбургского областного суда о прекращении производства по жалобе на распоряжение заместителя главы администрации Оренбургской области «О налогообложении». Прекращая производство по делу областной суд исходил из того, что дело подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ установила из текста обжалуемого распоряжения его нормативный характер и отменила данное определение на том основании, что данный документ не относится к числу актов, указанных в ст. 22 АПК РФ. Судебная коллегия признала, что заявленное требование частного предпринимателя подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.[24]
Российской Конституцией предусмотрено наличие института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана), уоторый рассматривает жалобы граждан на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, в которых гражданами усматривается нарушение их прав. Порядок рассмотрения таких жалоб специфичен. Он рассматривает жалобу только в том случае, если заявитель уже обжаловал соответствующее решение в судебном или административном порядке, но не согласен с решением, принятым по жалобе.[25]
Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод, или с того дня, когда заявителю стало изветсно об их нарушении. Существуют определенные реквизиты жалобы, которые должны быть учтены при ее составлении и подаче. Уполномоченный, получив жалобу, вправе принять ее к рассмотрению, передать жалобу органу или должностному лицу, имеющему право разрешить жалобу, отказать в принятии жалобы. Надо сказать, что этот институт является абсолютно новым и когда его возглавлял С.А. Ковалев, то о деятельности этого института много писали в средствах массовой информации и юридических изданиях; с назначением на этот пост А.Н. Миронова информация прекратилась, во всяком случае, никаких отчетов о деятельности Уполномоченного по правам человека за последние 2 года найти не удалось.
Уполномоченный, выявив нарушение прав и свобод гражданина, принимает меры к их восстановлению.
Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализации, закрепляются, главным образом, законодательством об обращениях, в том числе и жалобах граждан, а также некоторыми другими законодательными актами. Причем, речь идет именно о гражданах страны.[26]
Специальное право жалобы приурочено к особенностям правового статуса гражданина, как лица, выполняющего те или иные социальные функции, являющегося участником трудовых, юрисдикционных отношений.
Относительно соответствующих категорий лиц законодательством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования. Он установлен гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным кодексами, законодательством о труде, об административных правонарушениях, нормативными актами, устанавливающими особеннсоти дисциплинарной ответственности определенных категорий лиц и т.д.
Как исключение специальное право обжалование военнослужащих закреплено Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.93 г.[27] Военнослужащие вправе на основании этого Закона обращаться в военные суды с жалобами на действия органов военного управления и воинских должностных лиц, что еще несколько лет назад казалось невозможным. Подавляющая часть таких жалоб связана с несвоевременной выплатой зарплаты, т.е. денежного и вещевого довольствия, с отказами органов местного самоуправления в предоставлении жилья и других положенных льгот. Например, группа военных пенсионеров обратилась в суд, чтобы обжаловать Постановление Правительства РФ от 12.07.1996 г. №790 «О порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот, предусмотренных ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ст.ст. 15 и 23 Закона РФ «О статусе военнослужащих». Согласно этому Постановлению право военнослужащих на 50% скидку на пользование квартирным телефоном должно было реализовываться путем возмещения им этих расходов воинскими частями или военными комиссариатами.
В процессе судебного разбирательства Верховным Судом РФ было установлено, что данные льготы являются непосредственно действующими на всей территории РФ и должны финансироваться их бюджета.[28]
Специальное право жалобы часто находится вне сферы административного права, но в некоторых случаях бывают исключения. Например, военнослужащий имеет право обжаловать действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих права и свободы в порядке подчиненности и в военный суд в порядке, установленном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Специальное право жалобы не поглощает собой общего права обжалования. Внесудебное обжалование не лишает гражданина конституционного права на судебную защиту его прав и свобод. Однако реальное осуществление права жалобы затруднено для граждан сильной бюрократизацией в их разрешении и отсутствием неотвратимой ответственности виновных в этом лиц, сложностью судебных процедур и получением доказательств в подтверждение законности и обоснованности жалоб, неизбежной потерей значительного количества времени и денег (пошлина, плата за справки, копии справок и решений и т.д.).
Конституция провозгласила, что Россия есть демократическое, правовое государство, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства.
К сожалению, большая часть населения России обладает низкой правовой культурой, не знает своих прав и не может отстоять их в суде.
Важно не только развитие и совершенствование института обжалований действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, но и принятие некоторых конкретных мер в целях его развития. Например:
- определение круга субъектов, обязанных обращаться в суд, если региональный правовой акт не соответствует федеральному (конституционному) законодательству;
- определение порядка реализации норм, устанавливающих ответственность высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов РФ.
Многие правовые проблемы и пробелы в действующем административном законодательстве поможет устранить новый Кодекс об административных правонарушениях РФ, когда он наконец будет принят Государственной Думой.
1. Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. №11; 1988. №6
2. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №9, 10.
3. Собрание Законодательства РФ. 1995. №32, 1997. №47.
4. Сборник Постановлений Верховного Суда РФ. 1995 г.
5. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. №6
6. Административное право. Учебник. Издание 2-е.// ред. А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. М. 1997.
7. Бахрах О.Н. Административное право. М. 1996.
8. Бахрах О.Н. Государственная служба: понятие, содержание, принципы. // Государство и право. 1996. №12.
9. Твое жилищное право.// ред. Иконникова А.И. . Екатеринбург. 1997.
10. Российская журналистика: свобода доступа к информации. М. 1996.
11. Государство и право. 1997. №10.
12. Российская юстиция. 1995. №7, 9.
13. Бойцова В.В. Организация контроля за деятельностью должностных лиц в различных государствах. // Президентский контроль. 1996. №2-3.
14. О концепции развития системы исполнительной власти. Коллектив авторов. // Государство и право. 1996. №8.
15. Колосова Н.М. Конституционное прав граждан на защиту их прав и свобод в СНГ. // Государство и право. 1996. №12.
[1] Комаровский В.С., Тимофеева Л.Н. «Конфликты граждан с чиновниками»// Государство и право. 1997, №10, с. 6.
[2] Ведомости Съезда народных депутатов и ВС РФ. 1993. №19. Ст. 685
[3] Бойцова В.В. «Организация контроля за деятельностью должностных лиц в различных государствах»// Президентский контроль, 1996. №2-3
[4] Российская газета. 1994. №37. с. 2
[5] Российская журналистика: свобода доступа к информации. М. 1996. С. 69