Однако по прошествии переходного периода экономической нестабильности социалистическое государство начало создавать принципиально новую пенсионную систему, основанную на принципах конституционно гарантированного государством пенсионного обеспечения по старости, которое было введено в 1927 г.
Действовавшая в СССР система пенсионного обеспечения функционировала в рамках общей системы социального обеспечения и социального страхования, которая охватывала не только выплаты пенсий и пособий различных видов, но и различные формы социального, медицинского, санаторно-курортного обслуживания трудящихся, содержание и обслуживание престарелых и нетрудоспособных.
В соответствии с Конституцией СССР все граждане имели право на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца. Это право реализовывалось путем общего социального обеспечения рабочих, служащих и колхозников, пособиями по временной нетрудоспособности и выплатой за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца; другими формами социального обеспечения.
Несмотря на то, что данная пенсионная система входила составной частью в систему социального страхования, она не содержит экономических признаков системы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно выражаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. В то же время данная система, несмотря ни многочисленные экономические недостатки, содержала одно важное преимущество — обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень потребления. Поэтому пенсионная система начиная с указанного периода и до 1990 г., получила определение как государственное пенсионное обеспечение.
Средства на государственное пенсионное обеспечение аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который входил составной частью в государственный бюджет страны. Таким образом, предшествовавшая пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны.
Бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В общем бюджете государственного социального страхования четко определялись источники доходов и направление средств в соответствии с установленными видами обеспечения и обслуживания по социальному страхованию.
Учитывая относительно низкие уровни пенсионного обеспечения и достаточно стабильные темпы экономического развития рассматриваемого периода необходимо отметить сбалансированность бюджета социального страхования. Только в 1956 г. впервые была предоставлена дотация из государственного бюджета на социальное страхование. Она была направлена на покрытие существенно возросших расходов на выплату пенсий неработающим пенсионерам из числа рабочих и служащих и членов их семей в связи с введением в действие Закона о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г., значительно расширившего круг лиц, имеющих право на получение пенсии и увеличившего размер пенсии по отдельным группам пенсионеров в 2 раза.
Важным этапом формирования цивилизованной программы государственного пенсионного страхования следует рассматривать середину шестидесятых годов, когда с 1 января 1965 г. государство установило право на получение пенсий колхозниками в период наступления соответствующего возраста, получения инвалидности либо по случаю потери кормильца.
Систематическое повышение уровня пенсионного обеспечения трудящихся, увеличение числа пенсионеров обусловили возрастание в дальнейшем поступлений из государственного бюджета в фонд государственного социального страхования. Поскольку взносы на социальное страхование не обеспечивали покрытия всех расходов этой системы, недостающая часть, поступавшая из союзного бюджета постоянно возрастала, и в 80-е гг. составила около 60% бюджета социального страхования.
Пенсии по государственному социальному страхованию представляли собой гарантированные ежемесячные денежные выплаты, размер которых, как правило, соизмерялся с прошлым заработком. В зависимости от события, при наступлении которого предоставлялось пенсионное обеспечение по социальному страхованию, в законодательстве указанного периода выделяются следующие виды пенсий: по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца на общих и льготных условиях, за выслугу лет.
Материальное обеспечение инвалидов войны, с детства и от рождения осуществлялось за счет средств союзного бюджета, бюджетов союзных республик и т.п. Дляэтого, в частности, в бюджетах предусматривались средства на выплату пенсий и пособий военнослужащим и их семьям. Военнослужащие рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы имели право на пенсию в случае инвалидности, а их семьи — в случае потери кормильца. Пенсии этим категориям получателей назначались независимо от продолжительности военной службы и предшествовавшей работы военнослужащего.
Пенсионное обеспечение генералов, адмиралов, офицеров, военнослужащих рядового, сержантского и старшинского состава сверхсрочной и приравненных к ним лиц, а также их семей, осуществлялось в особом порядке, установленном Советом Министров СССР, за счет сметы Министерства обороны CCCP.
Пенсионное обеспечение работников науки по условиям и размерам отличалось от пенсионного обеспечения других категорий работников и регулировалось специальным Положением о пенсионном обеспечении работников науки, которое в то же время не исключало возможности получения работником науки или членом его семьи пенсии по общему пенсионному законодательству.
Часть средств союзного бюджета передавалась в виде дотации централизованному союзному фонду социального обеспечения колхозников. За счет средств союзного бюджета выплачивались также и персональные пенсии союзного значения. За счет республиканских бюджетов выплачивались персональные пенсии республиканского значения. За счет местных бюджетов и бюджетов автономных республик выплачивались пенсии инвалидам войн и их семьям, персональные пенсии местного значения, пенсии работникам науки.
Полноправное пенсионное обеспечение колхозников введено только в 1964 г. законом о пенсиях и пособиях членам колхозов, что положило начало системе обеспечения колхозников пенсиями и позволило сократить несоответствие в уровнях пенсионного обеспечения нетрудоспособных колхозников, рабочих и служащих. В 1969 г. в стране введена единая система социального страхования колхозников. При этом пенсионное обеспечение членов колхозов осуществлялось непосредственно из Централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников, формировавшегося за счет отчислений колхозов от сумм их валового дохода и ежегодных ассигнований из государственного бюджета.
Отмеченные выше основные элементы пенсионной системы наглядно показывают наличие серьезных как методических, так и практических проблем, которые достигли наибольшей остроты в конце 80-х гг. когда стало очевидно, что действующая система не в состоянии справляться в возложенными на нее функциями.
Главной проблемой любой пенсионной системы традиционно является несбалансированность доходной и расходной частей пенсионного бюджета. В результате этого финансово-ресурсная обеспеченность выплаты пенсий к середине восьмидесятых годов снизилась настолько, что для проведения очередного незначительного повышения размера пенсии потребовалось привлекать дополнительные средства.
Даже повышение тарифов взносов на социальное страхование в 1982 г. сократило разрыв в уровне формирования доходной части и потребности в расходной части бюджета социального страхования до 0,57. Однако уже в 1989 г. указанное соотношение вновь снизилось до предельно допустимого 0,51. Таким образом, даже в результате повышения тарифа отчислений на социальное страхование не удалось ликвидировать дотационность пенсионного бюджета.
Таким образом, развитие пенсионной системы до периода радикальных рыночных реформ 1990 г. свидетельствует о накоплении в ней большого числа экономических и социальных проблем, которые могли быть решены только путем кардинальных перемен всей пенсионной системы на базе формирования и укрепления страховых принципов с учетом требований включения бюджета ПФР в бюджетно-финансовую систему страны.
Масштабность и глубина радикально-рыночных преобразований в экономике потребовала применения принципиально новых экономических и правовых оснований в сфере пенсионного обеспечения. Предполагалось, что с проведением пенсионной реформы должен быть решен основной вопрос социальной политики государства — стабилизация и значительный подъем материального положения пенсионеров, а также резкое сокращение численности малообеспеченных граждан. В этих целях в 1990 г. принят Закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан СССР».
Однако изменение государственного устройства страны повлекло за собой уже через полгода после утверждения упомянутого закона принятие самостоятельного российского закона «О государственных пенсиях в РФ» [с последующими многочисленными изменениями и дополнениями], который в то же время привнес значительные отличия в правовые основания функционирования пенсионной системы.
Российский пенсионный закон 1990 г. стал первым законом, в котором пенсионное страхование выделено в полностью автономную систему, последовательно и достаточно четко проведены в жизнь общепризнанные принципы обязательного государственного пенсионного страхования. Одновременно были определены на законодательном уровне условия формирования государственного Пенсионного фонда. При этом важнейшим условием во взаимоотношениях Пенсионного фонда и государственного бюджета являлся полный отказ от бюджетных дотаций.