Важным новшеством стало то, что подробно расписаны контрольные функции МФРФ и Федерального казначейства.
Новыми и принципиально важными являются повышение требования к качеству работы контрольных органов. В частности, руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации в случае установления фактов недостоверности и неполноты сведений, содержащихся в заключениях палаты об исполнении федерального бюджета, освобождаются от занимаемых должностей.
Однако для эффективности осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать контрольные органы, но законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия, статус и полномочия их работников.
Юридически не отрегулированы многие вопросы во взаимоотношениях финансовых ревизоров, прокуроров, следователей, которые решаются в «рабочем порядке», что вызывает различные затруднения при решении совместных задач. Нет сегодня ясности и во взаимодействии органов государственного контроля с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.
Главе 3. Счетная палата как основной орган в системе государственного финансового контроля
3.1 Исторические аспекты возникновения Счетной палаты как органа финансового контроля
Необходимость создания органов государственного контроля наиболее остро проявилась при первых Романовых — царе Михаиле Федоровиче (1613—1645) и его сыне, Алексее Михайловиче (1645—1676). Тогда началась смена характера, содержания и стиля правления. Начинался качественно новый период в истории России, который характеризовался укреплением государственности и централизацией власти. На этом историческом фоне в 1654 — 1656 годы в структуре государственной власти России под кураторством царской Думы учреждается Счетный приказ, или Приказ Счетных дел. Первоначально перед приказом ставилась сравнительно узкая задача — проверить раздачу полкового жалованья во время войны с Польшей 1653—1654 годов, а затем обревизовать деятельность Приказа Большой казны за 50 лет. В дальнейшем Счетный приказ считал государственные доходы и расходы по книгам других центральных приказов и земельных учреждений; в некотором роде выполнял функции казначейства, куда поступали недоимки прошлых лет и остатки из ассигнованных по разным ведомствам сумм, если они оставались; обращался в другие Приказы с запросами по исполнению ассигновок, данных послам, полковым воеводам и другим должностным лицам; вызывал к отчету из городов земских целовальников с их приходно-расходными книгами. Таким образом, в одном органе были совмещены функции учета прихода, расхода и остатков государственных средств с сопровождающей этот процесс функцией контроля.
Ближняя канцелярия (до 1719 года) и Ревизион-коллегия (начиная с 1720 года) В обязанности Коллегии входило заведование счетами всех государственных доходов и расходов и суд над лицами, изобличёнными в злоупотреблениях по части собирания доходов и использования расходов. После её подчинения Сенату, Коллегия получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля. Во главу ревизионных требований по отношению ко всякого рода операциям распорядителей казенными средствами инструкция ставит принцип законности — соответствия операций законным основаниям для их производства.[20]
При Елизавете Петровне Ревизион-коллегия вновь становится единственным для всех мест и лиц Российской империи ревизионным учреждением. При этом весьма остро ставилась задача повышения эффективности ее работы. Например, в 1756 году Сенат обнаружил, что на содержание чиновников Ревизион-коллегии расходуются большие суммы и что эта Коллегия, обязанная представлять годовые генеральные табели о приходе, расходе и остатках денежных средств, а также месячные ведомости о ходе ревизий, «ни об одном годе вышеписанной табели и рапортов не подавала». В связи с этим Сенат решил принять своеобразные меры: «той Ревизион-коллегии с конторою, членам, секретарям и приказным людям жалованье производить из взысканных по счетам начетных денег, а из Штатс-конторы более уже не производить». Однако эти и другие попытки улучшить контрольное дело не устраняли основной причины застоя ревизионного дела — неналаженности местного счетоводства и отчетности.
В соответствии с Манифестом от 7 ноября 1775 года для управления делами в Российской Империи были учреждены Казенные палаты по одной в каждой губернии: «для домостроительных дел и управления казенных доходов Императорского Величества». Казенная палата, по выражению Екатерины II, «не что иное есть, как соединение Департамента Камер [„ведавшего надзиранием над всеми государственными окладными и неокладными доходами“] и Ревизион-коллегии, которой поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела губернии». Из этого определения истекали все обязанности Казенной палаты. Она собирала ведомости о численности населения, сведения о приходах и расходах, свидетельствовала счета, управляла соляными и питейными сборами и откупами, наблюдала, чтобы в ее губернии не были собираемы незаконные сборы, чтобы законные сборы поступали своевременно, сохранялись в целостности и доставлялись куда следует, она доставляла, наконец, в Экспедицию по государственным доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах ее губернии. В свою очередь начался новый этап в деятельности Главного управления ревизии государственных счетов. Новый Государственный контролер А.З. Хитрово (1827—1854) пытается в известной степени улучшить технику и методику контроля и разработать подробные правила проверки и соответствующие инструкции о проведении ревизии. В марте 1836 года он представляет императору проект некоторых преобразований государственного контроля. Проект предусматривал только внешнее упорядочение ревизионного дела, в основу его была положена «система генеральной отчетности». 5 декабря 1917 года декретом был образован Народный комиссариат государственного контроля, осуществлявший проверку финансовой деятельности государственных учреждений. В этот же день был принят декрет Совнаркома «Об образовании Коллегии Государственного контроля».
Правовой статус счетной палаты Российской Федерации определен Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 июля, 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря 2004 г.), другими законами РФ.
Согласно части 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Федеральный закон РФ «О Счетной палате Российской Федерации» состоит из четырех глав, имеющих следующее содержание: общие положения, состав и структура Счетной палаты, порядок деятельности счетной палаты, заключительные положения. Согласно ст. 1 Федерального закона РФ О Счетной палате Российской Федерации" счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Счетная палата является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием. Содержание данного Федерального закона излагается в работе далее.[21]
Правовой статус счетной палаты РФ определяется и другими законами. Например, согласно ч. 5 ст. 33 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. и доп. от 27 февраля 2003 г., 9 мая, 18 июня, 18 июля, 26, 31 декабря 2005 г., 5 января 2006 г.) Счетная палата РФ, наряду с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, осуществляет контроль за порядком и своевременностью перечисления полученных от продажи федерального имущества денежных средств в федеральный бюджет. На основании ч. 7 ст. 13 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (с изм. и доп. от 2 января 2000 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г.) контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют Счетная палата Российской Федерации, а также уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти. Контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляют уполномоченные на то соответствующими субъектами Российской Федерации органы. В Главе 3 (п. 3) Постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 марта 2005 г. N 67-СФ "О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" отмечено, что Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы регионов наделены широкими полномочиями по экспертизе и внешнему бюджетному контролю проектов бюджетных законов. Следует отметить, что полномочия этих органов предусматривают все необходимые виды контроля: предварительный (при подготовке проекта бюджета), текущий (во время исполнения бюджета) и последующий (по завершении финансового года).[22]