· На проведение выборов и референдумов. Включают в себя все затраты на выборы депутатов Государственной Думы, Президента, народных судей и проведение референдумов;
· Прочие расходы, проходящие по другим разделам бюджетных расходов.
Эффективность выделяемых на функционирование военной организации государства финансовых средств определяется состоянием национальной безопасности, которое удается обеспечить при определенном уровне военных расходов.
В отличие от расходов на правоохранительную деятельность, средства на обеспечение военной безопасности выделяются только из федерального бюджета (ФБ). Уже поэтому их следовало бы разделить по разным разделам ФБ. Однако пока в действующей классификации раздел «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» является общим для части военных расходов и расходов на правоохранительную деятельность, в то время как военные расходы распределены по различным разделам. Это затрудняет и анализ рациональности осуществленных военных расходов, и их обоснование на предстоящие годы.
Важнейшим для военных расходов в современной России справедливо считается определение оптимальной доли военных расходов в общих федеральных расходах, а также рациональности распределения средств между соответствующими группировками расходов по функциональной бюджетной классификации: «национальная оборона», военные расходы в разделе «правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», наконец, военно-ориентированные расходы, осуществляемые по разделу «мобилизационная подготовка экономики». Знание правильного ответа на эти вопросы необходимо не только Совету Безопасности РФ или руководителям министерств (ведомств), входящих в военную организацию РФ, но и депутатам Федерального Собрания РФ, которые должны осмысленно голосовать за предоставление военных расходов, правительственным структурам, участвующим в исполнении бюджета, и рядовым гражданам.
Кроме того, необходимо эффективно распределять средства между основными компонентами военной организации (Вооруженные Силы (ВС), другие войска, воинские формирования и органы) и между целевыми статьями и видами военных расходов.
Существующая система финансирования военной организации не предусматривает научного обоснования и публичного обсуждения рационального значения этих показателей в разумных пределах открытости военного бюджета, а, главное, не предусматривает жесткого управления финансированием со стороны государства и гражданского контроля за расходами.
Вследствие сложности военной организации государства и его военной экономики повышение эффективности военных расходов возможно, главным образом, на путях комплексного использования различных средств и способов административного и экономического управления.
Важнейшим в настоящее время представляется также совершенствование нормативно-правовой базы экономического обеспечения военной организации, решения проблем ее повседневного функционирования и дальнейшего развития по планам военного строительства. При этом Бюджетный кодекс РФ (БК) должен стать нормативной основой управления финансированием военной организации в мирное время.
Основными направлениями реформирования бюджетного процесса для обеспечения военной безопасности России следует считать полный учет в нормативных документах, дополняющих БК, всей специфики военной организации и военной экономики государства не только для условий мирного времени, но и в угрожаемый период, а также во время войны.
Следует довести до логического завершения идею сопряжения федеральных округов РФ с военными округами, округами внутренних войск, пограничных войск, региональных центров гражданской обороны, структурных формирований ФАПСИ, ФСЖВ и других формирований военной организации РФ. В дальней перспективе следует создать систему объединенного финансового обеспечения всей военной организации независимо от того, как далеко будет продвинуто решение вопроса о создании в РФ действительно единой военной организации государства.
Необходимо распространить методологию программно-целевого планирования на все виды военных расходов и обеспечить сопряжение разнообразных программ и планов военного строительства, касающихся отдельных его аспектов, с перспективным финансовым планом, разработка которого предусмотрена БК одновременно с разработкой бюджета.
Применительно к стадии исполнения ФБ исключить возможность бесконтрольного «нецелевого» использования средств, выделенных на военные нужды, исключить практику неравномерного финансирования военной организации с переносом основных объемов финансирования на конец года, а тем более практику «недофинансирования».
Обоснование структуры военных расходов
Завершая переход к системе финансирования военной организации через органы федерального казначейства, необходимо одновременно изыскать пути погашения негативных последствий такого перехода, выявившихся в ходе опытной проверки этой системы (замедление темпов прохождения ассигнований и увеличение сроков оплаты счетов поставщиков и подрядчиков). Главное — найти рациональное решение проблемы надежного финансирования при передислокациях и в специфичных именно для военной организации условиях: угрожаемого периода, террористических действий, чрезвычайных ситуаций и, наконец, войны.
Применительно к стадии контроля и отчетности обеспечить правовое решение проблемы рациональной открытости фактических военных расходов, возможность осуществления гражданского контроля в этой области. Публиковать отчеты о военных расходах в объеме, не меньшем, чем публикуется бюджет. Обеспечить рассмотрение Государственной Думой отчетов о военных расходах, которые представляются Россией в международные организации, и публиковать их для граждан России.
Поскольку военные расходы являются частью федеральных расходов РФ, то и определяющий эти расходы механизм должен соответствовать основам бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ, которые зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ и в законе о бюджетной классификации РФ.
Как известно, БК «служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Определяет он и общие требования к бюджетной классификации РФ. После ввода кодекса в действие с 1 января 2000 года, как показала бюджетная практика, проявились недостатки, обусловленные тем, что к разработке БК не были привлечены квалифицированные специалисты военной организации РФ. Многие его положения, в том числе классификационные, не учитывают всю специфику военных расходов. Для них требуется отдельный закон. Заметим, что такая ситуация с особым отношением к военным расходам характерна не только для России. В ряде государств действуют не только отдельные законы о военных расходах, но и сам военный (оборонный) бюджет государства выделен из общего ФБ.
По структуре военных расходов можно констатировать следующее. В отличие от Бюджетного кодекса РФ федеральный закон «О бюджетной классификации РФ» разрабатывался при участии специалистов военной организации, и наиболее подробная классификация расходов ФБ предусмотрена именно в части военных расходов. Закон действует с 1996 года, непрерывно корректируется. Но это отнюдь не всегда является процессом совершенствования бюджетной классификации. Основная часть изменений связана с тем, что структура Правительства РФ в последние годы многократно менялась, а значит, менялась и структура распределения средств. Более того, зачастую смена Правительства РФ и изменение его структуры происходили тотчас после утверждения Федерального закона о бюджете на очередной финансовый год. Тем самым нарушался этот закон, а главное, оказывались дезорганизованными конкретные распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели.
Видимо, одна из важнейших задач — пресечь такую практику хотя бы в части военных расходов, стабилизировать их классификацию. Представляются полезными некоторые принципы привязки структуры реальной военной организации РФ, неизбежно меняющейся в ходе военной реформы, к структуре военных расходов. Например, обеспечение возможности однозначного расчета общих военных расходов РФ, общих расходов на однотипные статьи и виды расходов, сопоставительных расчетов об удельных расходах различных компонентов военной организации на однотипные виды расходов и т.д.
III.Расходы на правоохранительную деятельность
Правоохранительные органы и их деятельность.
Правоохранительные органы - это совокупность специально уполномоченных государственных органов, которые осуществляют правоохранительную деятельность по обеспечению законности, правопорядка, охране прав и свобод человека.
Правоохранительная деятельность - это деятельность государства в лице его специально уполномоченных органов по обеспечению законности, правопорядка, охране прав и законных интересов общества, государства, общественных и иных объединений граждан, защите прав и свобод человека и гражданина, борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, которая осуществляется в установленном законом порядке посредством применения в строгом соответствии с законом мер юридического воздействия (в т. ч. мер государственного принуждения).
Признаки правоохранительной деятельности: