Совершенствование механизма межбюджетных отношений (стр. 5 из 8)
Такая многогранность федерализма позволяет сделать вывод, что он основан на уважении тех основных принципов, которые гарантируют демократическую направленность государственной политики. БК РФ регламентирует следующие принципы межбюджетных от- ношений, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма: — распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; — разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ; — равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; — выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; — равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов РФ с федеральным бюджетом, который Предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.
Соглашения между российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.
Арсенал инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно заметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.
«Широкое применение в России расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы давало возможность ограничить общий размер финансовой помощи регионам. Однако в целом недостатки системы расщепления налоговых поступлений превосходили ее преимущества. Расщепление налоговых поступлений включает элемент политического торга, что уже само по себе предполагает его «мягкость».
Действующее законодательство, позволяющее федеральным властям ежегодно менять нормативы расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, делает процесс разделения доходов крайне политизированным и неэффективным», — отмечают экономисты А. Лавров, Дж. Литвак, Д. Сазерленд
. Одним из направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. БК РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут пере- даваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в БК РФ.Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты. Передача отдельных государственных полномочий на нижестоящий уровень должна сопровождаться соответствующей компенсацией, передаваемой бюджету другого уровня. Таким образом, применение «не финансируемых мандатов» становится невозможно.
Данный термин характеризует процесс передачи полномочий другим уровням бюджетной системы РФ без наделения соответствующим источником — явление, часто встречающееся в бюджетной практике РФ начала и середины 1990-х гг. Как отмечают В.Б. Христенко и A.M. Лавров, формирование российской модели бюджетного федерализма прошло через три качественно различных этапа
.В 1991 — 1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводи- лось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако четкие критерии ее предоставления отсутствовали, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований.
Данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису. См.: Христенко В.Б., Лавров А М. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2. С. 3-9.
С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, начало которой определил Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».
Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применению общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности.
Одновременно Указ предоставляет право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право на практике порождало дискриминацию налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления в эти бюджеты. Так, за период с 1992 по 1997 г. доля налогов в ВВП снизилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9—12,9%), а доля федерального бюджета резко снизилась (с 16,6 до 11,9%)1.
В 1997 г. перечень налогов стал «закрытым»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ
. Этот период был не более чем экспериментальным федерализмом, и в 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997—1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой центром политикой, попытках внедрения одноканальной модели.Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако одноканальная модель могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и в результате усилить сепаратистские тенденции.
К недостаткам существовавшей в то время системы межбюджетных отношений можно отнести: — не в полной мере обоснованные и закрепленные расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы; — отсутствие должного внимания к вопросу совершенствования других форм финансовой помощи из федерального бюджета, кроме помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; — отсутствие комплексного подхода к выравниванию социально- экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ; — отсутствие учета влияния институционных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов; — нерешенность вопросов усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов; — несформированность нормативной базы для обоснования потребностей в бюджетных расходах.
2.2 Элементы организации механизма межбюджетных отношений
1. Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
2. Межбюджетные отношения строятся на следующих принципах:
взаимной ответственности;
применения единой для всех муниципальных образований методологии, учитывающей их индивидуальные особенности;
выравнивания доходов муниципальных образований;
максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков:
компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
гласности межбюджетных отношений.
3. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся нормативные отчисления от регулирующих доходов;