Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.'. Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.
3. Бюджетное устройство в Российской Федерации
Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований2.
Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды. При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.
Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.
В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:
а) федеральный бюджет;
б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.
Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).
Среди них следует выделить бюджеты административно-территориальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.
Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.
Законодательно закреплены в качестве основы бюджетного устройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.
Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов.
Законодательство определяет организационно-правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты, согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.
Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой, политики в стране.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджет-
Состав доходов и расходов бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.
Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.
4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами
В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.
Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.
Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюджетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.
Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группированных кодов.
Впервые в России бюджетная классификация утверждена законодательным актом — Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. До принятия этого Закона бюджетная классификация утверждалась Министерством финансов РФ.
Требование единства классификации сочетается с определенными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.
Доходы. Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:
а) доходы от предприятий и других организаций различных форм собственности;
б) доходы от государственного и муниципального имущества и угодий;
в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;
г) поступления от личных доходов граждан.
Такая классификация имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.
Федеральный закон «О бюджетной классификации» делит доходы бюджета на: а) налоговые с выделением их видов; б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.). Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования.
Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.
Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.
Закрепленные доходы бюджетной системы — это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.
Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и НК РФ; в БК РФ дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регулирующие порядок приватизации государственного и муниципального имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней.