Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений.
В комментируемой статье рассматривается структура бюджетной системы РФ. Она состоит из трех уровней. По сравнению с прежними законодательными актами основное изменение состоит в том, что в состав бюджетной системы включены бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширенное толкование ввелось в БК РФ впервые. Можно сказать, что авторы БК РФ определили три уровня бюджетов и бюджетную систему РФ, состоящую из трехуровнего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система в РФ основана на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируется посредством норм права.
В бюджетную систему РФ входят бюджеты трех уровней:
- к первому уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- второй уровень состоит из бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- третий уровень - местные бюджеты, в число которых входят бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.
Денежные средства, находящиеся в бюджетной системе РФ, в основном образуются за счет налогов и других обязательных платежей юридических и физических лиц, а также за счет использования средств, привлеченных на возвратной основе через внутренний или внешний кредит. Из налогового законодательства следует, что под доходами, полученными за счет налогов, следует понимать федеральные, региональные, местные налоги и сборы, а также сюда можно отнести штрафы и пени. Доходы с налогов закрепленные за бюджетами соответствующего уровня и бюджетами государственных внебюджетных фондов, считаются собственными доходами бюджетов. БК РФ определяет доходы бюджета как денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Одной из наиболее важных и основных проблем для РФ стала проблема нехватки денежных средств, необходимых для решения всех государственных задач, проблем и реализации планов. Чтобы обеспечить выполнение наиболее важных направлений деятельности государства по аналогии с зарубежным опытом, стали создаваться внебюджетные фонды.
Средства внебюджетных фондов формируются за счет специально установленных обязательных платежей юридических и физических лиц, а также добровольных выплат, и расходуются строго в соответствии с целями, для которых они были учреждены.
Внебюджетный фонд - это денежные средства, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, которые нужны для реализации необходимых условий жизни и достойного существования граждан, а именно: на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Наряду с внебюджетными фондами существуют также бюджетные целевые фонды.
Целевым бюджетным фондом является фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Бюджет можно рассматривать в трех аспектах:
- в материальном аспекте бюджет - это централизованный денежный фонд, формируемый государством либо его территориальными образованиями и обеспечивающий выполнение функций органов власти и управления соответствующей территории;
- в экономическом аспекте бюджет представляет собой совокупность отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов;
- как правовая категория бюджет - это основной финансовый план соответствующей территории.
Бюджет как в целом для РФ, так и для территориальных единиц играет значительную роль, через него реализуется региональная и национальная политика, за его счет происходит развитие международных связей; бюджет является основой финансовых ресурсов государства и является единственным источником финансовых средств, находящихся в непосредственном распоряжении государственных и муниципальных органов.
Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов предназначены для решения задач и вопросов, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ.
Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ, самостоятельны и не включаются друг в друга (местные бюджеты не включаются в бюджеты субъектов РФ, а те, в свою очередь, не включаются в федеральный бюджет).
2-4 Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Время, в течение которого длится бюджетный процесс, именуется бюджетным периодом.
Бюджетный процесс состоит из пяти стадий:
составление проекта бюджета;
рассмотрение проекта бюджета;
утверждение бюджета;
исполнение бюджета;
рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Составлению проекта бюджета предшествует разработка планов ипрогнозов развития территорий и целевых программ. Ре шение о начале работы над составлением проекта федерально го бюджета принимается Президентом РФ. Правительство РФ организует поэтапную работу по составлению проекта феде рального бюджета.
В определенные сроки составляются: прогноз социально экономического развития, сводный баланс финансовых ресур сов, основные направления бюджетной политики РФ; рассчи тываются контрольные цифры проекта федерального бюджета на соответствующий период и другие документы. Территори альные органы исполнительной власти ведут детальную проработку и согласование показателей социально-экономического развития и контрольных цифр федерального бюджета.
Правительство РФ одновременно с организацией работы по со ставлению федерального бюджета организует работу по дове дению в определенные сроки до представительных и исполни тельных органов власти субъектов РФ инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизован но установленных социальных и финансовых нормах и нормати вах (минимальных) или их изменениях.
Исполнительные органы власти субъектов РФ в установленные их представительными органами власти сроки исходя из необ ходимости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят до представительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные и финансовые нормы и нор мативы или их изменения, включая нормы и нормативы, утвер жденные вышестоящим органом представительной власти.
В случае несбалансированности доходов и минимально необ ходимых расходов местных бюджетов или бюджетов субъектов федерации соответствующий исполнительный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган (испол нительные органы власти субъектов федерации - в Правитель ство РФ) необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а также данные об изменении со става объектов, подлежащих бюджетному финансированию.
Рассмотрение проекта бюджета представительным органом власти соответствующего субъекта бюджетного права предше ствует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.
Как свидетельствует практика последних лет,, рассмотрение проекта федерального бюджета представительным органом России вызывает большое количество осложнений. Поэтому законодатель пошел по пути детальной регламентации порядка (технологии) и сроков рассмотрения законопроекта о феде ральном бюджете на каждый конкретный год.
После принятия соответствующего проекта федерального за кона к рассмотрению Государственной Думой он должен на правляться в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Государственной Думы, другим субъектам нрава за конодательной инициативы для внесения замечаний и предло жений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Бюджетное законодательство предусматривает возможность утвержденияпроекта федерального бюджета на соответствующий год после четырех чтений. После четвертого чтения проект фе дерального бюджета на соответствующий год рассматривается на пленарном заседании Государственной Думы для голосова ния в целом. Принятый Государственной Думой Федеральный закон "О федеральном бюджете на соответствующий год" в со ответствии со статьями 105 и 107 Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президен том РФ.
В случае непринятия проекта Федерального закона "О Феде ральном бюджете на конкретный год" до 1 января конкретного года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответст вующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных расходов за IV квартал предшествующего года до принятия Федерального закона "О Федеральном бюджете на предстоя щий год".
Государственная Дума также может принять Федеральный закон "О финансировании расходов из Федерального бюджета в пер вом квартале конкретного года". В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование бюд жетных средств в соответствии с указанным Федеральным за коном. Подобная практика уже известна российской действи тельности.
Исполнение бюджета совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение бюджета возложено на соответствующие исполнительные органы власти. Исполнение бюджета заключается в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджетах доходов и в финан сировании соответствующих расходов. Оперативное исполне ние бюджетов осуществляется по бюджетной росписи, которая составляется соответствующим финансовым органом (Минфи ном России, министерств финансов республик в составе РФ, фи нансовыми управлениями (отделами) краев, областей и т. д.).
Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расход
ной частям бюджетов. Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 де кабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декаб ря включительно федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета,
используемые для исполнения федерального бюджета завер шаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.
Средства, полученные бюджетными учреждениями от пред принимательской деятельности и не использованные по со стоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующим бюджетным учреждением ли цевые счета.
После завершения операций по принятым бюджетным обяза тельствам завершившегося года остаток средств на едином сче те федерального бюджета подлежит учету в качестве остатка средств на начало очередного финансового года.
Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета
осуществляются представительным органом власти. Представительный орган имеет право обратиться в органы про куратуры РФ для проверки обстоятельств несоответствия ис полнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете в слу чае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, по сокращению расходов, перемещению ассигнований
и блокировке расходов и привлечения к ответственности ви новных должностных лиц. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ
представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финан совый год в форме федерального закона. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансо вый год в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.
Отчет об исполнении федерального бюдэюета должен быть со ставлен в соответствии со структурой и бюджетной классифи кацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.
Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение по отчету Правительства РФ об исполнении феде рального бюджета в течение 4,5 месяца после представления Правительством РФ указанного отчета в Государственную Ду му. При этом палата использует материалы и результаты про веденных проверок.
Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении феде рального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заклю чения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета об исполнении федеральногобюджета Государственная Дума, заслушивает:
доклад руководителя федерального казначейства об исполне нии федерального бюджета;
доклад министра финансов об исполнении федерального бюд жета;
доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства РФ;
заключение Председателя Счетной палаты РФ. По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Пред седатель Верховного Суда РФ могут выступить или предста вить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного