IV. Разделение властей в парламентарных монархиях и республиках.
Разделению властей в парламентских республиках можно посвятить еще одну работу, поэтому Я остановлюсь только на краткой характеристике института разделения властей в парламентарских монархиях и республиках.
Все современные демократические теории государства и права признают народ единственным носителем и источником власти. Власть народ осуществляет как непосредственно (референдум, народная законодательная инициатива), так и через своих представителей. Таким органом народного представительства, которому доверяется решение самых важных государственных дел и установление законов государства, является парламент.
В триаде властей (законодательная, исполнительная и судебная) парламент — носитель законодательной власти и высший представительный орган — занял первое место. Как уже отмечалось выше, в Европе доминируют государства с парламентской формой правления. При этом важно иметь в виду, что к числу стран с парламентской формой правления принадлежат как монархические, так и республиканские государства. (В Западной Европе их взаимоотношение примерно равно. Из 12 государств, входивших в 1994 году в европейский союз, 6 — республики и 6 — монархии.)
Во всех парламентарных республиках и монархиях главными институтами, образующими конституционный механизм власти, являются: глава государства, парламент, правительство, высшие судебные органы. Они представляют определенную ветвь власти и обладают необходимой предметной компетенцией. Вполне естественно, что орган законодательной власти осуществляет полномочия, связанные с разработкой и принятием законов. Правительство управляет государственными делами и обеспечивает исполнение законов. Суд осуществляет правоприменительную деятельность. На него возложена защита прав и интересов каждого человека от любых преступных посягательств. Его главное назначение — быть стражем личной свободы.
На практике реальная схема разделения властей, механизм реализации этого принципа выглядит намного сложнее. Связанно это с тем, что в данной группе стран, в отличии от президентских республик, разделение властей проводится не столь жестко. Взаимопереплетение функций и компетенций законодательной и исполнительной власти иногда столь значительно, что позволяет порой усомниться в реальности осуществления этого принципа. Все это дает право на точку зрения, что в действительности разделение властей в парламентских странах отсутствует. Посмотрим, как обстоит дело на практике.
Во всех странах с парламентской формой правления имеется, как правило, единоличный глава государства — монарх или президент. Его положение обычно описывается формулой: “Царствует, но не управляет”. Глава государства формально наделен широкими полномочиями, но на деле не имеет почти никакой власти. Его полномочия осуществляют другие государственные органы, в основном правительство. Однако глава государства пользуется большим авторитетом. Вот почему, говорят. Что в этих странах глава государства обладает не властью, а влиянием.
Порядок замещения главы государства различен в монархиях и республиках. Монарх занимает свой пост пожизненно.
В парламентарных республиках главой государства является президент. Он высшее должностное лицо государства и верховный представитель страны. Он избирается на определенный срок. (Правда известны случаи пожизненного избрания президента.) В отличие от президентских республик и стран со смешанной формой правления в парламентарных странах президент избирается, как правило, не населением непосредственно (хотя есть и исключение, например, Австрия, Ирландия, Португалия), а коллегией выборщиков, состоящей преимущественно из парламентариев.
Конституционные акты содержат обычно весьма широкий перечень полномочий, принадлежащих главе государства. Так, согласно Конституции Испании, король является и законодателем, и руководителем исполнительной власти, и главой администрации президента и вооруженных сил. Но в действительности король Испании ни одно из этих полномочий не осуществляет самостоятельно. Монарх — политически не ответственное лицо. Его акты не имеют никакой законной силы, если не скреплены подписью главы правительства или, в зависимости от конкретного решаемого вопроса, иного высшего должностного лица. (Это так называемый институт контрасигнатуры.)
Глава государства в парламентских монархиях и республиках, действительно пользуется не властью, а влиянием. Тем не менее, это влияние порой столь значительно, что может воздействовать на процесс формирования ведущих государственных институтов. А это в свою очередь, сказывается на механизме реализации принципа разделения властей.
Носителем законодательной власти в рассматриваемых странах является парламент. Его положение в системе государственных органов определяется тем, что он является высшим представительным органом. Большинство парламентов имеют двухпалатную структуру. Порядок формирования палат в разных странах различен. Нижняя палата состоит всегда из депутатов, избираемых путем свободного, тайного, всеобщего, равного избирательного права. Верхняя палата формируется по другим принципам. Так в федерациях это представители субъектов федерации, а в Англии, например, верхнюю палату представляют пэры и духовная верхушка, что является пережитком сословно-представительной монархии.
В странах с парламентарными формами правления партии играют исключительно важную роль во всей деятельности парламента. В некоторых странах именно лидер победившей партии становится премьер-министром страны. При всех особенностях политической и организационной структуры парламента и его палат довольно отчетливо прослеживается тенденция — не допустить, чтобы партия, явно доминирующая в парламенте, полностью подчинила себе руководящие и вспомогательные органы и саму процедуру работы. Определенная система противовесов действует и в данном случае. Мнения и голос меньшинства обязательно должны быть услышаны. В этом одна из характерных особенностей парламентской демократии.
Особую важную часть полномочий парламента составляет его участие в формирование других государственных органов и контроль за деятельностью исполнительной власти. В странах с парламентарными формами правления представительный орган всегда имеет решающую роль в формировании правительства. Также правительство подотчетно перед парламентом. К числу наиболее распространенных и известных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти относятся устные и письменные вопросы депутатов, интерпелляции, контрольные и следственные комиссии, институт парламентской ответственности правительства.
Парламент также имеет ряд полномочий в сфере внешней политики и обороны. К компетенции представительного органа относятся вопросы войны и мира. На основе закона осуществляется ратификация международных договоров и соглашений.
Объем полномочий, осуществляемых высшим представительным органом во всех парламентских государствах. Остается весьма значительным. Парламент повсеместно, несмотря на определенное ограничение его властных полномочий или их фактическое урезание, продолжает быть важнейшим элементом всей системы разделения властей.
Носителем исполнительной власти во всех странах с парламентской формой правления является правительство. Независимо от названия — совет министров, кабинет, федеральный совет, государственный совет и т.п. — оно всегда остается коллегиальным органом, осуществляющим функции управления государственными делами. Правительство должно обеспечить исполнение законов, и оно руководит государственными делами. Конечно, стратегические цели и задачи государства призван определять парламент. В настоящее время правительство, как правило, обладает законодательной инициативой. За правительством или даже за главой закрепляются также важнейшие полномочия, как выработка национальной политики и ее осуществление. В связи с этим многие исследователи предпочитают использовать термин не “исполнительная”, а “правительственная” власть.
Современное правительство — важнейшая составная часть механизма осуществления власти. Правительство сосредотачивает в своих руках ведущих политических деятелей, возглавляющих правящую партию или коалицию. Правительство и особенно его глава играют решающую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политике государства. “Правительство — гласит Конституция Испании, — руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороны страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами”.
Обладая широкими полномочиями, правительство всегда остается под контролем парламента и всегда во всех странах с парламентской формой правления оно несет ответственность перед парламентом. Как правило парламент может отправить правительство в отставку.
Только хорошо отлаженная система сдержек и противовесов, без которой не может функционировать механизм разделения властей, обеспечивает эффективную и легитимную власть. Отыскания такого баланса институтов и интересов — одна из важнейших задач, стоящих перед теми, кому доверил народ конструирование и приведение в действии сложного и многообразного механизма осуществления власти.
V. Разделение властей в странах со смешенной формой правления. (Опыт французской революции).
Франция принадлежит к числу государств, сыгравших особую роль в становлении концепции и утверждении разделения принципа разделения властей. Французская революция 1789 года положила путь к превращению несколько абстрактной и отвлеченной теории в ведущий конституционно-правовой принцип, на котором покоится сегодня государственный строй любого демократического государства.