Среди факторов, способствующих развитию данной тенденции, в первую очередь называются усиление инициативы и активности института президента в формировании и проведении внутренней и внешней политики, в разрешении конфликтов. Анализируется целый ряд других, основных и дополнительных, факторов2.
Однако многие из них, равно как и сама тенденция, нередко подвергаются если не открытому сомнению, то во всяком случае далеко не одинаковой интерпретации3. Выдвигается встречный тезис, заключающийся в том, что не существует как таковой длительное время проявляющейся тенденции поочередного усиления одной и соответственно ослабления другой ветви власти. Имеет место лишь периодическое (или эпизодическое) нарушение баланса законодательной и исполнительной властей4. Оно, как правило, объясняется время от времени возникающими критическими для той или иной ветви власти ситуациями (такими, например, как Уотергейт, Иран-контрас в США), или же субъективными качествами (Картер, Рейган) различных глав государства, президентов-императоров.
Кроме того, причину нарушения баланса законодательной и исполнительной властей некоторые авторы усматривают в практике делегирования законодательства. С их точки зрения, данный процесс подвергает "эрозии и в конечном счете разрушает принцип разделения властей"5. Применительно к США и некоторым другим странам оговаривается, правда, что процесс эрозии "разделения властей" сдерживается высшими судебными инстанциями6. Однако это не меняет существа дела.
Говоря о негативном отношении некоторых авторов к делегированию законодательства как нарушающему баланс властей, следует подчеркнуть, что по этому вопросу существуют и иные мнения.
1 Curry J., Riley R., Battistoni R. Constitutional Government. The American Experience. N.Y., 1989. P. 147-148.
2 Rockman В. The Leadership Question: The Presidency and the American System. N.Y. 1984; Edwardsg. Presidential influence in Congress. San Francisco. 1990.
3 См.: Pyle Ch., Pious R. The President, Cougress and the Constitution. N.Y., 1984. P. 18-52.
4 Schlesinger A. The imperial Presidency. Boston, 1973; Fisher L. The Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Wash., 1981.
5 Hendel S. Op. cit. P. 579.
6 Weeks 0. Douglas, Legislative Power versus Delegated Legislative Power // Georgetown Law Journal. 1937. January. P. 314. 227
Наряду с полным отрицанием допустимости делегирования законодательных функций к исполнительной власти в ряде научных изданий приводятся многочисленные аргументы в пользу ее столь же безусловного признания. В качестве примеров благотворного воздействия процессов делегирования на экономику и общественно-политическую жизнь указывается, в частности, на американский опыт "массивного делегирования законодательной власти от конгресса к исполнительной власти во главе с президентом Ф. Рузвельтом" в 30-е годы, в период Великой депрессии, а также на аналогичный опыт США 70-х годов (президентство Р. Никсона) и отчасти 80-х годов (президентство Р. Рейгана)1.
Существует и третий, своего рода "промежуточный" между полным отрицанием и безоговорочным признанием, подход к процессу делегирования законодательной власти. Не отрицая важности процесса делегирования как такового, сторонники данного подхода считают вместе с тем необходимым для нейтрализации негативного воздействия на "разделение властей" держать этот процесс под судебным или иным действенным контролем.
Исполнительная власть, рассуждают в связи с этим американские авторы, может возрастать в основном благодаря двум причинам. Во-первых, в силу "успешного давления президента на Конгресс". А во-вторых, "благодаря добровольному делегированию Конгрессом части своих законодательных полномочий исполнительной власти". Когда Конгресс "приходит к выводу о необходимости предоставления правительству больших полномочий для решения тех или иных проблем, президент довольно часто получает их"2.
Однако это делается не иначе как под контролем самого Конгресса или судебных органов. А кроме того, такая передача законодательных прерогатив носит временной и весьма ограниченный характер, не разрушая тем самым существующего баланса законодательной и исполнительной властей3.
Помимо названных, в западной литературе существует множество и иных точек зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории разделения властей. Это вполне понятно и естественно, учитывая сложность, многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и практическую значимость концепции разделения властей.
1 Hendel S. Op. cit. P. 575; Schoenbrod L. Op. cit. P. 459, 463.
2 Janda К., Berry J., Goldman J., Huff E. Op. cit. P. 259-260.
3 Fitzgerald J. Op. cit. P. 44-51.
228
§ 3. ТЕОРИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ И СОВРЕМЕННЫЕ РОССИЙСКИЕ ДИЛЕММЫ
Было бы большой натяжкой утверждать, что в прежней советской и нынешней постсоветской литературе России теории разделения властей уделялось серьезное внимание. До весны 1985 г. (начала "перестройки") о ней если и говорилось, то в основном с сугубо академических позиций или в критическом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма утверждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям1.
С началом "перестройки" и вплоть до нынешних дней о теории разделения властей с благословения власть имущих, весьма чувствительных ко всему западному, а значит, безусловно цивилизованному, прогрессивному, говорят и пишут довольно много, размашисто, по-пропагандистски ярко, идеологически доходчиво. Но среди массы в основном газетных, журналистского уровня публикаций - статей и пр. превалируют упрощенные, не аналитического и не критического плана издания. Повсеместно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизме России принципа разделения властей - это, безусловно, хорошо, а его отсутствие — это очень плохо2. "Из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей, профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, - пишет в связи с этим один из авторов, - сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель... превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества"3.
Данный тезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он не грешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения властей представляется в данном и других анало-гачных трудах нередко чуть ли не в виде некой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теории разделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь же безуслов-
1 Бестужев-Лада И. Что такое "разделение властей"? Почему оно необходимо? // Горизонт. 1989. № 3. С. 9-20; Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 134—169.
2 Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 4.
3 Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1988. С. 105. 229
ным и категорическим ее признанием. В результате этого невольно создавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме России немедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как только будет полностью воспринят принцип разделения властей.
Подобные мотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы, оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй, стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой информации России. Они практически исключали возможность различной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделения властей применительно к российской действительности. Преобладали исключительно патетические тона и безудержная апологетика в адрес нового государственного режима и конституционно закрепленного при нем принципа разделения властей.
Плюрализм и принцип разделения властей стали краеугольными камнями в официальной государственно-правовой и общественно-политической идеологии России, как, впрочем, и других, прежних союзных республик, а ныне независимых государств1.
С принятием летом 1990 г. Декларации о государственном суверенитете концепция разделения властей стала рассматриваться в них в качестве официальной доктрины. В Беларуси принцип разделения властей получил также закрепление в Законе "Об основных принципах народовластия в Белорусской ССР", принятом в феврале 1991 г. В нем особо подчеркивалось, что "государственная власть формируется и осуществляется в трех структурах - законодательной, исполнительной и судебной. Органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей в пределах своей компетенции осуществляют свои полномочия самостоятельно и независимо друг от друга"2.
Сказанное о безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России и отсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и споров о месте и роли данной доктрины в целом вовсе не означает отсутствия таковых относительно отдельных ее аспектов и частей3. Ожесточенные и нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись, например, в России вплоть до трагических событий 3-4 октября 1993 г. - расстрела парламента. Дли-