В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков. Данные документы разрабатывались и реализовывались исключительно МАПом, хотя, согласно закону "О конкуренции..." (ст. 21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (ЦБР, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг, и др.). Участие в реализации антимонопольных мер этих заинтересованных ведомств остается под вопросом, их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика в ряде случаев вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках[8].
В этот период начинает осознаваться, что "антимонопольное регулирование является лишь одним из способов государственной поддержки конкуренции"[9], которым отнюдь не исчерпывается конкурентная политика. Рассматриваются нормы законов и вносятся дополнения, направленные на предупреждение, а не на выявление правонарушений в сфере антимонопольного правого регулирования. Определенные нормы, в частности, вносятся в Водный кодекс РФ (редакция 2001 г.), в законы "О государственном регулировании агропромышленного производства" (1997 г.), "О защите прав потребителей" (редакция 2001 г.), "О негосударственных пенсионных фондах" (редакция 2001 г.), "О недрах" (редакция 2001 г.) и др.
Постепенно приходит понимание того, что конкуренция равных требует неравного отношения государства к экономическим агентам Рынка, игнорирование принципов антимонопольного регулирования может породить негативные эффекты по некоторым направлениям экономической политики, а сама экономическая политика может выступать как дискриминационная и нарушающая принципы свободного рынка. Расширяются представления о концентрации и монополий, формируется понятие необоснованной экономической концентрации. В то же время развитию конкуренции в законодательстве уделяется все еще мало внимания. Считается, что меры по защите от злоупотреблений достаточно для того, чтобы на рынке развивалась эффективная конкуренция с большим числом участников и позитивными результатами, в частности, в аспекте экономического роста.
Развитие рыночных отношений и эволюция бизнеса формируют новые сферы регулирования, где целесообразно проведение согласованных мер экономической и конкурентной политик. В частности, па первый план выходит контроль за деятельностью транснациональных корпораций. Как выясняется, поведение зарубежных ТНК при освоении ими российского рынка может наносить ущерб как конкуренции (вытеснение с внутреннего рынка российских конкурентов), так и более глобальным интересам национальной экономической безопасности России ("отмывание" криминальных денег). В отличие от экономической политики, которая не реагировала на наличие транснациональных корпораций в российских отраслях, органы конкурентной политики проявили гораздо большую озабоченность. Так, в докладе МАП 1999 г. подчеркивается настоятельная необходимость контроля антимонопольных органов за слияниями и поглощениями, связанными с приобретениями акций российских компаний зарубежными ТНК (через оффшорные компании) в целях обеспечения "прозрачности" сделок, для чего требуется внесение соответствующих дополнений в закон "О конкуренции...".
Слабость и непоследовательность отраслевого регулирования поведения предприятий - естественных монополистов вынуждает антимонопольные органы проводить более активную политику в данных отраслях, вырабатывая оптимальные меры и при помощи прецедентного подхода. Например, дело МАП России против РАО "ЕЭС России" по поводу нарушения антимонопольного законодательства естественным монополистом в части необоснованного отказа в заключении договора транзита между АО "ЦДУ ЕЭС" и АО "Иркутскэнерго" по поставкам в Монголию электроэнергии для совместного предприятия ГОК "Эрдэнэт" стало прецедентным для оценки злоупотреблений доминирующим положением субъектами естественных монополий[10].
В 2000-2003 гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел на рынке. Приходит понимание того, что "высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением". Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее мер с инструментами экономической политики. Однако до сих пор в деятельности МАП сохраняется представление о том, что демонополизация и приватизация — это одно и то же, и демонополизация рассматривается как главное направление антимонопольного регулирования. Но демонополизация представляет собой одномоментное мероприятие краткосрочного характера и нельзя ею подменять все содержание антимонопольного регулирования. Это свидетельствует о том, что пока нет должной четкости в разграничении сфер и инструментов антимонопольного регулирования, конкурентной политики и экономической политики.
Противоречивы и сами меры по антимонопольному регулированию. Например, среди основных направлений развития конкурентных отношений в экономике, согласно МАП, выделяется такое направление, как "повышение эффективности тарифной защиты отечественных товаропроизводителей"15. Но такая мера ведет скорее к росту концентрации на отечественных рынках, чем к укреплению конкуренции. Защита как инструмент внешнеэкономической политики, а не антимонопольного регулирования может быть признана целесообразной, даже если ограничивает конкуренцию. Но целесообразность отнюдь не означает рост конкуренции!
Начиная с 2000 г. особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные главы, посвященные действиям органов исполнительной власти федерального, региональною и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках (например, раздел 2 закона «О конкуренции…»). Это, с одной стороны, резко отличает российское конкурентное законодательство от зарубежных аналогов, где подобные нормы отсутствуют так как государство изначально рассматривается в качестве субъекта защищающего конкуренцию, а не противоречащего ей. С другой стороны, признавая обоснованность и целесообразность наличия данных статей в российских конкурентных законах, следует отметить, что одной из причин неконкурентного поведения органов государственной власти является нацеленность на проведение какой-либо конкретной промышленной политики в регионе, отрасли или применительно к конкретному рынку. В процессе функционирования органон, регулирующих экономическую и конкурентную политики в зарубежных странах, были выработаны критерии согласования интересом и методы предупреждения конфликтных ситуаций, эффективность которых, в частности, выражается и в том, что органы государственной власти ex post всегда выступают на стороне конкурентного механизма, а проблемные вопросы регулируются ex ante — до того, как закон был принят.
В последнее время в деятельности МАП наметились весьма положительные сдвиги. Чрезвычайно важным изменением является переход от антимонопольного регулирования к государственной конкурентной политике"'. И хотя пока превентивные меры по регулированию и созданию конкурентной среды на товарных и финансовых рынках России только декларируются, сама концепция политики поддержки конкуренции, включающая более обширные мероприятия активного, упреждающего, а не исключительно пассивного, догоняющего характера, поднимает деятельность МАП на новый уровень. В 2002 г. выдвигается и развивается новая концепция демонополизации экономики на основе дифференцированного подхода с учетом особенностей отдельных отраслей и конкретных рынков
Кстати, и в том и в другом случае политика поддержки конкуренции может способствовать достижению целен промышленной политики. Не всегда экономическая концентрация является необоснованной и наносит ущерб общественному благосостоянию. Как подчеркивается в планах МАП, "необходимо поддерживать процессы обоснованной концентрации, обеспечивающей устойчивость российских предприятий и конкурентоспособность их продукции на отечественном и мировом рынке". В то же время даже специальных законов, регулирующих конкурентные взаимоотношения на разных рынках, недостаточно для системного решения возникающих проблем антимонопольного регулирования. Требуется серьезная координация усилий с органами, регулирующими экономическую политику.