большой спад внутреннего потребления электроэнергии и газа и объема железнодорожных перевозок и появившиеся в связи с этим проблемы избыточных мощностей;
неплатежи, составившие, например, в электроэнергетике в 1995 и 1996 гг. около 25% всего объема реализованной продукции и породившие нехватку средств для инвестиций и даже для эксплуатационных нужд;
широкое распространение неденежных форм расчетов, на 25—30% «утяжеляющих» тарифы и цены отраслей естественных монополий.
Отсутствие конкурентной среды не было компенсировано контролем со стороны государства за обоснованностью издержек, структуры и уровней тарифов (цен) на продукцию и услуги естественных монополий.
Серьезной проблемой для всех трех отраслей стали большие масштабы перекрестного субсидирования, обусловившие повышенный уровень грузовых железнодорожных тарифов, а также тарифов на электрическую и тепловую энергию и цен на газ для промышленных потребителей России. В настоящее время уровень тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей вполне сравним с уровнем аналогичных тарифов в других странах. Аналогичная ситуация складывалась в газовой промышленности. Вместе с тем тарифы на электрическую и тепловую энергию и цена на газ для населения существенно отстают от своих зарубежных аналогов, и соотношение их уровня с промышленными тарифами обратное по сравнению с тарифами и ценами в других странах.
В значительной мере медленное продвижение реформ в отраслях естественных монополий было связано с неблагоприятной политической и экономической обстановкой в стране, отсутствием в обществе организованных экономических интересов, поддерживающих изменения, отсутствие опыта работы в условиях рыночных отношений и др.
К началу 1997 г. стала очевидной необходимость более решительного и комплексного проведения программы структурных преобразований в отраслях естественных монополий и усиления роли государства в контроле за деятельностью естественных монополий. Завершение цикла парламентских и президентских выборов создали благоприятные политические предпосылки для дальнейших реформ.
В течение 1997 г. Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти был принят целый ряд важнейших решений, положивших начало новому этапу реформ в отраслях естественных монополий.
Основные принципы для нового этапа этих реформ были определены в Послании Президента России Федеральному Собранию в 1997 г.
Основополагающими нормативными документами года, определившими краткосрочные и среднесрочные задачи структурных реформ в отраслях естественных монополий стали:
Среднесрочная программа Правительства Российской Федерации на 1997—2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост»;
Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренные Указом Президента Российской Федерации Ґ 426 от 28 апреля 1997 г.;
Программа мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации Ґ 987 от 7 августа 1997 г.
В данных документах и последовавших за ними указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации и решениях федеральных органов исполнительной власти были приняты решения по широкому комплексу вопросов реформирования отраслей естественных монополий (ЕМ), рассчитанные на период 1997—2000 гг., включая:
меры по структурной перестройке и развитию конкуренции в отраслях ЕМ;
разработку принципов ценообразования и принятия нормативных документов по регулированию цен на продукцию и услуги ЕМ и контролю за их издержками;
разработку программы поэтапного устранения перекрестного субсидирования цен на услуги ЕМ;
меры по обеспечению недискриминационного доступа к услугам (сетевой инфраструктуре) ЕМ;
меры по упорядочению платежей за услуги ЕМ, включая стимулирование оплаты поставок электроэнергии и газа денежными средствами;
меры по контролю за инвестиционной деятельностью ЕМ и перевода инвестиционного процесса на рыночные принципы;
меры по усилению контроля представителей государства за управлением ЕМ.
Критический анализ результатов первого года выполнения принятых решений свидетельствует о больших сложностях, с которыми сталкивается процесс реформ в рассматриваемых отраслях. Среди причин такого положения особо следует отметить:
отсутствие в обществе согласия по вопросам необходимости, существа и темпов проведения намеченных реформ;
недостаточно продуманную организацию этого процесса;
отсутствие у федеральных органов исполнительной власти достаточных механизмов для исполнения принятых решений.
В результате уже наметилось заметное отставание в практической реализации принятых решений.
5.1 Электроэнергетика
5.1.1 Реформы 1992—1996 гг.
Акционирование и частичная приватизация предприятий в российской электроэнергетике начались в 1992 г. До начала реализации планов по акционированию предприятий российской электроэнергетики была проведена предварительная реструктуризация этой отрасли, необходимость которой была связана с особенностями существовавшей системы электроснабжения страны с её неравномерным размещением генерирующих мощностей и зависимостью большинства российских регионов от межсистемных перетоков электроэнергии и мощности. При отсутствии отлаженной системы межрегиональной оптовой торговли электроэнергией и неготовности федеральных органов власти осуществлять эффективное регулирование рынка межсистемных перетоков, отсутствии необходимой законодательной и нормативной базы такая неравномерность могла привести к монополизму энергоизбыточных регионов и дезорганизации межсистемных перетоков. Результатом поиска быстрого решения проблем сохранения работоспособности отрасли в этих условиях стало сосредоточение всех отраслевых управленческих функций в рамках единой холдинговой компании, контролирующей электроэнергетику всей страны, и перевод в режим оптовой торговли крупнейших генерирующих мощностей страны, вывод этих мощностей и межсистемных сетей из состава региональных энергоснабжающих организаций, - Росийского акционерного общества (РАО) энергетики и электрификации «ЕЭС России» (учреждено в декабре 1992 г.).
В составе РАО «ЕЭС России» предполагалось сосредоточить отраслевые объекты межсистемного значения: все крупные тепловые (мощностью от 1000 мВт и выше) и гидравлические станции (мощностью от 300 мВт и выше), имеющие общую мощность 95 000 мВт (около половины всей установленной мощности в стране), системообразующую высоковольтную сеть, а также центральное и объединенные диспетчерские управления и другие отраслевые предприятия и организации. Все эти структурные подразделения становились дочерними компаниями с передачей РАО 100% их акционерного капитала. Кроме того, в уставной капитал РАО передавалось 49% акций каждого из региональных акционерных обществ энергетики и электрификации (АО-энерго), создаваемых на базе имущества бывших региональных производственных объединений энергетики и электрификации, после изъятия из них крупных станций и сетевых объектов. Для сохранения государственного контроля над отраслью государство закрепило за собой контрольный пакет обыкновенных акций РАО (51%) сроком на 3 года (в 1996 г. этот срок был продлен еще на 3 года).
Частично реформированная холдинговая структура решила главную задачу отрасли в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям: она обеспечила устойчивое и достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией в условиях практически полного отказа от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая организация электроэнергетики содействовала интеграции регионов страны и социальной поддержке населения. Были сохранены технологические предпосылки и созданы благоприятные структурные предпосылки для развития конкурентного федерального оптового рынка электроэнергии.
Наряду с процессами реструктуризации электроэнергетики были заложены организационные основы для формирования системы государственного регулирования электроэнергетики с разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнями. Начиная с 1991 г. появились региональные энергетические комиссии, сформированные в каждой области (республике, крае) при исполнительных органах власти для регулирования потребительских тарифов на тепловую и электрическую энергию, поставляемую местными энергоснабжающими организациями. Позднее для выполнения функций регулирования цен на рынке межсистемных перетоков и рассмотрения возникающих в регионах разногласий по тарифам была создана Федеральная энергетическая комиссия (ФЭК), работавшая на представительской основе.
5.1.2 Нерешенные задачи реформирования к началу 1997 г.
Реструктуризация и развитие конкуренции.
Частично проведенная реструктуризация электроэнергетики и замедление процессов развития конкуренции не позволили реализовать экономические преимущества ФОРЭМ. Созданная система оптовой торговли осталась полностью регулируемой ФЭК России, которая устанавливает индивидуальные тарифы для каждой электростанции ФОРЭМ с учетом ее потребности в покрытии планируемых затрат и получении прибыли, а также тарифы на поставки электроэнергии с ФОРЭМ. В пределах каждого периода регулирования тарифы оставались неизменными и не отражали изменений текущих условий производства и спроса на электроэнергию.