Допуская возможность финансовой зависимости местного самоуправления от источников финансирования, хартия исходит из необходимости их гибкости и разнообразия (ч. 4 ст. 9).
В соответствии со статьей 1 Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [1].
В целях обеспечения реальной способности осуществления функций местного самоуправления законодательством предусматриваются различные механизмы.
В первую очередь, это формирование доходной базы местных бюджетов. В соответствии с главой 9 Бюджетного кодекса РФ [4] доходная часть бюджетов состоит из налоговых и неналоговых доходов. Проблема состоит в том, что нормативы поступлений доходов не могут обеспечить все потребности муниципального образования, в результате чего создается ситуация, при которой даже сравнительно благополучные территории становятся дотационными, то есть нуждаются в финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.
Одной из форм оказания финансовой помощи муниципалитетам является выравнивание бюджетной обеспеченности. В одном из решений Конституционный Суд РФ дал характеристику самого механизма финансового выравнивания, указав: «В целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития (ст. 60, 61 и 62)» [38].
В этом плане важно иметь в виду, что выравнивание является лишь одним из инструментов комплексного механизма обеспечения территориальной справедливости, в который входят также различные налоговые и неналоговые инструменты [14, с. 226].
Прав Д.И. Дедов, предостерегающий от того, чтобы под маской социальной заботы использовалось государственное принуждение, направленное на ограничение выбора; на этой основе он отстаивает позицию умеренной политики перераспределения, главными критериями проведения которой является эффективность экономики и процветание общества [12, 238].
Законодательство уже пошло по пути усиления налоговой базы муниципалитетов. Так, в соответствии с бюджетным законодательством Пермского края в целях установления стимулов по увеличению доходной части бюджета муниципальных образований и снижения уровня дотационности начиная с 2009 года за муниципальными районами закреплены единые нормативы отчислений от налогов, поступающих в краевой бюджет: по налогу на доходы физических лиц - 15 %; по транспортному налогу – 100 %; по налогу на имущество организаций – 70 %. Эти меры должны повысить доходную часть бюджетов муниципалитетов, однако до полного решения проблемы еще далеко.
Еще один путь пополнения бюджета – неналоговые доходы. В соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса РФ неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления, платы за негативное воздействие на окружающую среду, доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов, на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и др.
Некоторые авторы выражают мнение, что отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно зарабатывать средства и направлять их на удовлетворение исключительно потребностей населения не только противоречит принципам рыночной экономики, но и не способствует их развитию. Сосредоточение у муниципальных образований исключительно «затратных» видов собственности порождает не хозяина, а просителя, препятствует становлению реального экономически самостоятельного местного самоуправления, основанного не на нищенской психологии.
В данном случае допустима постановка вопроса об ущемлении интересов населения муниципального образования, фактическом ограничении местного самоуправления.
Эту проблему можно решить, скорректировав позицию, определяющую правовой статус муниципального образования и его органов. [28, стр.8.]. Таким образом, проблема финансового обеспечения муниципалитетов становится проблемой реализации их правосубъектности, решение которой ставится в зависимость от статуса органов муниципального образования, которые представляют муниципальные образования в гражданских правоотношениях.
Подобные проблемы поставлены И.Кузьминым: «Публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), как известно, выступают в деловых отношениях на равных началах с другими участниками. При этом они подчиняются тем же правилам, которым следуют компании. От имени публично-правовых образований органы государственной власти и местного самоуправления приобретают гражданские права и обязанности в рамках своей компетенции согласно статусу, установленному нормативными актами (ст. ст. 124, 125 ГК РФ). К субъектам публично-правовых отношений применяются нормы административного, бюджетного и др. подобных отраслей права и лишь отдельные нормы гражданского законодательства. Именно в этом заключается сложность участия коммерческих предприятий в совместных проектах с государственными и муниципальными структурами. Так, например, в отличие от обычных компаний такие образования, согласно определению, содержащемуся в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», под процедуру банкротства не подпадают.
Кроме прочего, административная природа государственных и муниципальных структур слабо сочетается с партнерскими формами хозяйственной деятельности. Взять, к примеру, вопрос с инвестициями. Частные инвестиции в государственный сектор экономики используются не столько для развития, сколько для покрытия дефицита соответствующих бюджетов (ст. 104 БК РФ), а также для «компенсации» бюджетных издержек в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Предельный объем внутреннего долга России на каждый очередной финансовый год утверждается соответствующим законом либо актом органа местного самоуправления о бюджете (ст. ст. 106, 107 БК РФ), и поэтому частные средства, вложенные в совместный проект, зачастую не могут быть возвращены вовремя. В настоящий момент на федеральном уровне практически решена проблема финансовой ответственности государства перед частными инвесторами» [17, стр. 2].
2.5 Ответственность как проявление правосубъектности муниципальных образований
Имеется два аспекта проблемы ответственности в качестве проявления правосубъектности муниципальных образований: это ответственность самих муниципальных образований, их органов и должностных лиц, которые представляют муниципальные образования в гражданских правоотношениях (деликтоспособность) и ответственность иных участников гражданских правоотношений перед муниципальными образованиями.
Существует мнение, что главным субъектом ответственности муниципального образования является население муниципального образования.
«Большинство представителей муниципально-правовой науки сходятся во мнении, что право на осуществление местного самоуправления принадлежит местному населению. В соответствии с Конституцией РФ, Законом от 6 октября 2003 г. ведущее положение в системе субъектов, реализующих или участвующих в реализации права на местное самоуправление, занимает население, решающее вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления» [29, стр. 445]. Население составляет часть народа, проживающего на определенной территории, и поэтому в какой-то степени является носителем суверенитета, т.е. осуществляет свою власть непосредственно либо через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ) [16, стр. 90]. Признак местного самоуправления "под свою ответственность" рассматривается как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного населения должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства [30, стр. 12]. Согласно ст. 126 ГК РФ муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права. Речь идет об ответственности населения "за порученное дело". Право и возможность решать вопросы местного значения означают наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности [20, стр. 379-380]. Формула "под свою ответственность" означает, что население отвечает само перед собой, и на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть этой ответственности. При этом правоведы не отрицают, что механизм ответственности населения предполагает установление санкций. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться [15, стр. 34-35] .