Но и вновь созданные коллегии не смогли охватить все сферы управления, ряд функций оставались в ведении старых приказов — Ямского, Преображенского, другие — в ведении канцелярий, контор, палат. Дворцовыми землями управлял Приказ большого дворца, царским двором — Канцелярия дворцовых дел.
Положительными в создании новой системы центральных органов управления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно и фактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия — сословный орган дворянства), не было преодолено смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность.
Новое чиновничье местничество, в отличие от старого боярского, базировалась на Табели о рангах, введенной в 1722 г. Согласно Табели вводилась новая классификация армейской, штатской и придворной службы с разделением каждой на 14 рангов, или классов. Было введено право на получение личного дворянства — это право давал 14-й низший класс чинов и потомственное — 14-й класс для военных чинов и 8-й для гражданских. Основная часть документации в коллегиях оформлялась не включенными в Табель канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.[31]
Бюрократия распалась на три основные группы: l-IV, V—XII, XIII—XIV классы, материальное положение которых отличалось так же, как раньше у бояр-вотчинников, поместного дворянства и низшей части служилого сословия. Зачисленный на службу чиновник XIV класса два месяца не получал денежного жалованья, которое, кстати, покрывало не более одной трети самых необходимых расходов на питание, одежду, обувь.
Традиционные недостатки российского управления — взяточничество, коррумпированность, беззаконие — вынудили Петра I создать новую систему контрольных органов. В указе от 2 марта 1711 г. об образовании Сената в последнем пункте учреждалась должность фискалов, указом от 5 марта вводилась высшая должность обер-фискала. Обязанностью фискалов было ведение тайного контроля за всеми лицами, государственными органами. В губерниях вводились провинциал-фискалы, в каждом городе по 1-2 городских фискала, с созданием коллежи появились коллежские фискалы. В войсках вводились армейские (до 1732 г.) фискалы во главе с генерал-фискалом, в церкви — инквизиторы во главе с протоинквизитором, были даже специальные купеческие фискалы. В случае подтверждения доноса фискал получал половину штрафа. За ложный донос фискал подлежал наказанию, как и за доносы, совершенные в корыстных целях.[20, с.25]
С 1722 г. формируется система прокурорского надзора. После создания при Сенате постов генерал-прокурора и обер-прокурора были учреждены прокуроры в губерниях, надворных судах, Синоде. В главном их функции сводились к следующему: контроль за соблюдением законности, судопроизводством и органами охраны правопорядка, включая фискалов, и содержанием преступников. Генерал- и обер-прокуроры подлежали суду императора, остальные прокурорские чины судились в Сенате.
Высшей судебной инстанцией в России являлся император — его поля была единственным источником закона. Самые важные политические и иные дела он разбирал лично или с помощью Преображенского приказа, иногда — временных канцелярий розыскных дел. При необходимости он отменял любые решения иных судебных органов. Сенат снялся судом первой инстанции при разборе преступлений высших должностных лиц, обычно по указу царя. В указе о создании Сената не определялись категории дел, подлежащих его подсудности, по крайней мере его суду подлежали сенаторы и прокурорские чины (кроме генерал- и обер-прокурора). Для всех остальных судебных органов Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, решения его были окончательными.[1, с.109]
Юстиц-коллегия была судом первой инстанции для всех чиновников-иностранцев, служивших в коллегиях, и для церковнослужителей по особо тяжким преступлениям, являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Коммерц-коллегия рассматривала дела с участием иностранных купцов, выносила решения по всем морским купеческим спорным делам, а также делам, связанным с вексельным правом.[5, с.183-184]
Камер-коллегия с 1722 г. занималась разбором дел о хищениях государственных средств, Мануфактур-коллегия судила фабрикантов, заводчиков, их детей, приказчиков и мастеровых (кроме государственных и уголовных дел). Вотчинная коллегия рассматривала так называемые спорные дела — установление путем следствия и суда земельных прав, оспариваемых разными владельцами. Синод, как мы указывали, разрешал дела лиц духовного звания.
В апреле 1713 г. указом царя при губернаторах создаются ландраты (советы дворян), судопроизводством занимались ландрихтеры. В их обязанности до 1719 г. входил суд над уездным сельским населением, они выводились из-под юрисдикции губернатора и судились в Сенате. В январе 1719 г. территория страны была поделена на 11 судебных округов гофгерихтов, из них только пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два округа, в Архангельской и Астраханской их не было.[1, с.111]
В каждом округе создавался надворный суд. Надворные суды были коллегиальными и состояли из президента, вице-президента и нескольких членов. Фактически суд не отделялся от администрации — в семи округах председателями были назначены губернаторы и вице-губернаторы. Надворный суд являлся первой инстанцией судопроизводства для иногородних и лиц, не имевших недвижимости в губерниях. Он рассматривал уголовные и гражданские дела, должностные преступления, утверждал приговоры нижних судов в случае вынесения высшей меры наказания. Обвинителем выступал фискал, с 1720 г. за соблюдением законности в судах наблюдал прокурор. Надворный суд был также кассационной инстанцией для всех нижних судов. Нижние суды были двух типов: коллегиальные — провинциальные, созданные в наиболее крупных городах во главе с обер-ландрихтерами и несколькими асессорами, и городовые или земские в небольших городах с уездами, где судопроизводством занимался один человек — обер-ландрихтер. Нижние суды рассматривали основную массу гражданских и уголовных дел. Городское население судилось в магистратах; высшим органом был Главный магистрат.
Система местного управления с ее неэффективностью, неопределенностью функций, отсутствием четкой территориальной и ведомственной регламентации нуждалась в кардинальных переменах. Создается новая единица местного управления — губерния. В декабре 1708 г. указом «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» вся страна была поделена на 8 губерний: Ингерманландская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и сибирская. В 1711 г. создается Воронежская, в 1713 г. — Рижская, в I 714 г. — Нижегородская и Астраханская губернии.[32, с.95]
Во главе губерний были губернаторы, Петербургскую и Азовскую возглавляли генерал-губернаторы. Губернаторы выполняли административные, полицейские, финансовые, судебные функции и были командующими войсками в руководимых губерниях.[5, с.179]
Губерния делилась на уезды во главе с комендантами. В штат управления губернии входили: вице-губернатор, обер-комендант (военное управление), обер-комиссар (денежные сборы), обер-провиантмейстер (продовольственные сборы), ландрихтер (судопроизводство). Власть губернатора была ограничена созданными в 1713 г. ландратами — советами дворян численностью от 8 до 12 чел. в зависимости от величины губернии. В составе ландрата губернатор действовал как президент коллегии, располагая двумя голосами. С 1711 г. уезды начали объединяться в более крупные единицы — провинции. В 1715 г. провинциальное и уездное деление губерний было упразднено и образована новая единица — доля (5536 дворов), Все провинциальные и уездные органы были ликвидированы, долями управляли ландраты (финансовая, полицейская, судебная власть). Всего было создано 146 долей.[32, с.101]
Создание системы коллегий и введение подушной подати привели к новой реформе местного управления. В 1719 г. все губернии были разделены на 45 провинций, вскоре их число достигло 50, долевое деление было упразднено. Центральные провинции возглавили губернаторы и вице-губернаторы, остальные — воеводы. По инструкции 1719 г. на воевод были возложены финансовые, полицейские и отчасти военные (расквартирование войск) функции. Воевода возглавлял провинциальную канцелярию, в штат которой входили надзиратель сборов, казначей, провиантмейстер и др.
Провинции делились на округа — дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией. Комиссар выполнял функции, аналогичные функциям воеводы, но главнейшей была фискальная. С 1723 г. появилась новая единица — полковой дистрикт, не совпадающая ни с каким административно-территориальным делением. В него входило определенное количество тяглового населения, оплачивающего содержание полка. Во главе полкового дистрикта был комиссар, выбираемый из местного дворянства, который отвечал за подушные сборы и рекрутские наборы.