В отличие от Закона 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если в Законе 1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР "независимо от их национальности и расы", то Закон 1978 г. содержал иную формулировку: "независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства", что отражало сложившуюся в СССР практику.
В новом законе был более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство. Закон 1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом законе (ст.15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.
Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.
Наконец, Закон о гражданстве 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о "международных договорах и соглашениях". Дело в том, что "международные договоры" - родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т.д.
23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР "О гражданстве СССР". Новый закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР. В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.
В законе давалось развернутое определение равного гражданства. В нем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.
Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности.
Распад Союза ССР чрезвычайно усложнил процессы идентификации гражданства жителей его бывших республик, степень и способы использования ими гражданских прав. В этих условиях на первом плане оказались проблемы гражданства, обострились проблемы гражданства русского населения, рассеянного вне пределов России[18].
Правовые возможности решения этих проблем должны были продемонстрировать новые законы о гражданстве бывших союзных республик.
Первый Съезд народных депутатов РСФСР, провозгласив Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, определил перечень законодательных актов, подлежащих первоочередной разработке Верховным Советом РСФСР. В их число был включен законопроект "О российском гражданстве".
Разработка законопроекта закончилась к середине 1991 г.28 ноября 1991 г. он был принят Верховным Советом РСФСР и направлен на подпись Президенту РСФСР. Однако незадолго до его окончательного оформления последовали события, завершившиеся заключением Соглашения "О создании Содружества Независимых Государств" от 8 декабря 1991 г. В Соглашении констатировалось, что "Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование"[19] В этих условиях, поскольку закон исходил из того, что РСФСР входит в состав СССР, возникла необходимость учесть в нем возникшие реалии.
23 января 1992 г. Верховным Советом РФ с учетом замечаний Президента РФ в закон были внесены редакционные изменения, которые свелись в основном к тому, что перед аббревиатурой "СССР" было вставлено слово "бывший". Кроме того, закон сохранил ст.49, предусматривавшую на определенных условиях применение на территории РСФСР законодательства бывшего СССР по вопросам гражданства. Дата же его рассмотрения и принятия Верховным Советом РСФСР осталась прежней[20].
Новый Закон о гражданстве устанавливал прежде всего те общие основы, которые определяли сущностные черты отношений гражданства. В нем устанавливалось (ст.2), что гражданство Российской Федерации является равным независимо от оснований его приобретения. Он не выделял никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами Российской Федерации по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство и т.д. Не имело правового значения и время приобретения гражданства.
Отныне гражданство Российской Федерации носило открытый и свободный характер. Это выражалось в том, что согласно новому закону в Российской Федерации каждый человек имеет право на гражданство, а также право изменить свое гражданство, которого никто не может быть лишен (ст.1). Насильственное, принудительное удержание человека в гражданстве ущемляло бы его свободу.
В отличие от предшествующего советского законодательства, которое закрепляло лишение гражданства как форму его утраты, Закон 1991 г. устанавливал, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства (ст.1). Содержащийся в нем запрет на лишение человека гражданства вытекал из права человека на гражданство, двустороннего характера связи между человеком и государством, что предполагает расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию.
Особого разговора заслуживает вопрос о праве на гражданство. Это право, зафиксированное во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., как естественное право человека, всячески пропагандировалось в отечественной правовой литературе[21] и в качестве важного завоевания российской демократии, свидетельства ее гуманистической природы было закреплено в Законе о гражданстве 1991 г. (ст.1). Как и во Всеобщей декларации прав человека, в Законе о гражданстве указывалось, что каждый человек имеет право на гражданство, и никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Это право было закреплено и в ранее действовавшей российской Конституции при внесении в нее изменений в апреле 1992 г. В частности, в ст.36 говорилось, что "каждый имеет право на приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соответствии с законом Российской Федерации".
В чем все-таки суть этого права? Если в том, что каждый человек, проживающий с рождения в Российской Федерации, принадлежащий к ее народу, имеет право на признание его гражданином Российской Федерации и не может быть лишен этого гражданства или права изменить его, а также в том, что каждый человек, отвечающий требованиям законодательства РФ о гражданстве и желающий получить российское гражданство, имеет право претендовать на это, а после получения российского гражданства не может быть произвольно его лишен, то содержание этого права не вызывает сомнения. Однако если речь идет о праве каждого человека получить гражданство любой страны, независимо от условий, которые выдвигаются для приема в гражданство ее законодательством, то такого права нет и быть не может ни у кого, его не признает ни одно государство, каким бы демократическим оно не было. Самое большее, на что может рассчитывать такой претендент на гражданство в любом государстве, включая и Российскую Федерацию, это благожелательное и своевременное рассмотрение его обращения. Праву на гражданство в таких случаях корреспондирует не обязанность государства предоставить такое гражданство, а лишь право государства решить этот вопрос, исходя из требований его законодательства о гражданстве и государственных интересов.
Между тем положения Закона о гражданстве 1991 г. и других правовых актов, посвященные праву на гражданство, дают основание согласиться с точкой зрения С.А. Авакьяна, который, анализируя их, пишет: "Не отрицая гуманистических моментов, заложенных в приведенных международно-правовых и конституционно-правовых формулировках, нельзя не видеть, что из них вытекает как бы автоматизм приобретения и утраты российского гражданства. И тем самым невольно принижается роль другой стороны - Российского государства. У него вроде бы нет выбора - если подано заявление, его надо удовлетворять и предоставлять гражданство. На самом же деле речь шла - и в момент принятия норм тоже - о притязании на российское гражданство, которое (притязание) рассматривается и разрешается с максимальной благожелательностью. Однако есть немало поводов, чтобы и отказать заявителю, они перечислены в Законе, что как раз и подтверждает правильность нашего вывода. Следовательно, можно говорить о нескольких линиях обеспечения гражданства: право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства; право на пребывание в российском гражданстве; право на изменение гражданства. Вероятно, с учетом сказанного, новая Конституция РФ не использует понятий "право на гражданство", "право на приобретение и прекращение гражданства", а говорит о том, что оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства и права изменить его"[22].