В результате благоприятной конъюнктуры на нефтяном рынке в 2000-2001 годах в федеральном бюджете впервые сложился профицит «по факту», и возник вопрос о его планировании.
Основными целями создания Стабилизационного фонда являются снижение зависимости российской экономики от мировых цен на нефть и выполнение бюджетных обязательств при ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры. Кроме того, создание фонда должно способствовать перенесению налоговой нагрузки с импортозамещающих на экспортоориентированные отрасли.
Концепция Стабилизационного фонда напоминает так называемые «норвежские фонды», создающиеся странами-экспортерами ресурсов для финансирования развития экономики страны в будущем, когда ресурсы будут исчерпаны (таким образом, нынешнее поколение заботится о будущих). России пока не грозит исчерпание ресурсов, поэтому цели использования фонда связаны не с отдаленным будущим, а с краткосрочным и среднесрочным периодами.
Стабилизационный фонд был создан 01.01.2004 года. Базовый объем составил около 106,3 млрд. рублей. Основными источниками формирования Стабилизационного фонда являются экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты, а также часть налога на добычу полезных ископаемых и часть профицита при условии превышения фактической цены на нефть над базовой ценой, которая определяется в законе о бюджете на соответствующий год. В Стабилизационный фонд были перечислены остатки упраздненного финансового резерва. [11]
В концепции, предложенной Министерством финансов, указывается, что наиболее прозрачным механизмом формирования Стабилизационного фонда является механизм, при котором этот фонд полностью интегрирован в федеральный бюджет. [12]
Управляет средствами фонда Министерство финансов Российской Федерации при техническом содействии Центрального банка Российской Федерации. Стратегические направления работы фонда, например, инвестирование средств в валюту того или иного государства, соотношение валют и ценных бумаг, определяет Правительство. Оно же определяет, в каких случаях Министерство финансов может использовать средства фонда для поддержки бюджета. [11]
Даже спустя 2 года после утверждения положений о Стабилизационном фонде в рамках законодательства не утихают дискуссии по поводу его формирования. Здесь можно выделить следующие принципиальные вопросы.
Во-первых: какой должна быть цена отсечения; стоит ли ее менять, и если да, то когда и в какую сторону.
Поскольку российский Стабилизационный фонд базируется на доходах от нефти, необходимо иметь в виду, каким является долгосрочный тренд изменения цен на нефть.
Если ограничиться коротким периодом времени (до пяти лет), то можно увидеть, что цены на нефть растут. Однако если взглянуть на более длительную перспективу, 20-30 лет, то становится ясно, что тренд средней цены на нефть в реальном выражении имеет отрицательный наклон.
И за более длительный период (последние 150 лет) тенденция снижения цены подтверждается. В 1860-х годах в нынешних ценах цена барреля нефти составляла примерно 100 долларов США.
Становится понятным, что изменение цены отсечения должно происходить в сторону уменьшения. Предложения о повышении цены отсечения не имеют экономических обоснований. Нынешняя цена отсечения должна быть сохранена, по крайней мере, в течение нескольких лет. Механизм фонда должен быть окончательно сформироваться. Поэтому его не следует менять каждый год.
Если необходимо, чтобы цена отсечения учитывала все колебания цен на нефть в прошлом, то следует ориентироваться на длительный период времени. Взглянув на фактическую динамику цен на нефть в течение последних десятилетий, нетрудно увидеть, что наиболее разумным сроком, для которого следует рассчитывать цену отсечения, является период длительностью не менее 30 лет (минимум - 10 лет).
Поскольку сейчас у нас уже установлена цена отсечения на определенном уровне, то ее первый пересмотр следует производить не ранее 2014 года. А до этого времени идею о пересмотре цены отсечения лучше отложить. За исключением, конечно, того случая, если цена на нефть не опустится ниже этого уровня.
Во-вторых: каковы экономические границы стабилизационного фонда?
Какими они могут быть? 500 млрд руб., 600 млрд руб.?
Невозможно предсказать изменения нефтяных цен - ни ее скачков, ни падений.
Единственное, что можно сделать, - предложить долгосрочный прогноз на 30, 50, 100 лет. Исходя из глобального тренда цен на сырьевые товары, исторической последовательности в смене энергоносителей, прогресса в развитии науки и технологий можно предположить, что в реальном измерении нефть будет дешеветь.
Что же касается краткосрочного прогноза цены нефти, на год-два-три, то сделать его невозможно. Весь опыт последних лет подтверждает это.
Если невозможно прогнозировать краткосрочную динамику цен на нефть, то и размер Стабилизационного фонда прогнозированию не поддается. Его верхнего предела просто нет.
Изменение цены на нефть прямо пропорциональна изменению размера Стабилизационного фонда. Если же к этой непредсказуемости добавить еще и возможность изменения цены отсечения, то тогда неопределенность увеличивается на порядок. Поэтому с экономической точки зрения границ Стабилизационного фонда не существует.
Конечно, в долгосрочной перспективе Стабилизационный фонд иссякнет тогда, когда цены на нефть сблизятся по своему тренду с другими сырьевыми товарами. Тогда рано или поздно фактическая цена нефти сравняется с ценой отсечения. Тогда и прекратится накопление средств Стабилизационного фонда.
Подобным образом и при наличии жестких рамок Стабилизационного фонда возникает проблема, что делать тогда, когда фактический объем средств начинает превышать разрешенный уровень. Там же, где нет ограничений, экономика адаптируется без лишних проблем. [13]
Предложенная правительством конструкция: копим фонд до 500 млрд. руб., что сверху - можно тратить, по крайней мере, понятна, а в высказываниях А. Илларионова получается какое-то уравнение с несколькими неизвестными... На наш взгляд, адаптирование экономики без управления со стороны невозможно. Может быть, в крайнем случае, имеет смысл увеличить базовый размер Стабилизационного фонда? Тогда какой смысл в существовании Стабилизационного фонда, если он является просто «копилкой» государственных масштабов и может разрастаться до неизвестных величин.
Создание Стабилизационного фонда Российской Федерации стало возможным, когда на конец 2003 года накопленные ресурсы в резервном фонде составили 256 млрд. руб. и российский бюджет стал получать дополнительные доходы за счет благоприятной конъюнктуры на внешнем рынке. С 01.01.2004 года был создан Стабилизационный фонд Российской Федерации, в который было перечислено 106,3 млрд. руб. резервного фонда.
Функционирование Стабилизационного фонда регламентируется федеральным законом от 23.12.2003 года «О внесении дополнений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации», который жестко закрепил основные источники формирования и направления использования средств фонда.
После накопления средств свыше установленного базового уровня в 500 млрд. руб., допускается использование дополнительных сумм на другие цели. Среди основных приоритетов:
- погашение государственного внешнего долга Российской Федерации;
- покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в ходе его исполнения. [4], [14]
Накопленная на 01.03.2005 год сумма составила 707,5 млрд. руб. Правительство начало расходовать средства Стабилизационного Фонда. Прецедент - досрочное погашение долга Международному валютному фонду, на которое из Стабилизационного фонда ушло 93 млрд. руб.
Одним из главных вариантов использования Стабилизационного фонда рассматривали досрочное погашение внешних долгов. С тезисом, согласно которому, долги выгоднее отдавать досрочно, трудно спорить.
Во-первых, общая сумма по оригинальному графику составляла сумму в 1,5-2 раза превышающую величину долга на момент начала выплат из Стабилизационного фонда.
Во-вторых, общий фон ведения соответствующих переговоров был благоприятен для России. Основные кредиторы переживают серьезные бюджетно-финансовые затруднения. Давление на них со стороны структур Евросоюза усиливается, и реакцией на это стало следующее. Летом 2004 года Германия разместила среди частных институциональных инвесторов 3 транша кредитных нот (со сроком погашения 3,5 и 10 лет), обеспеченных платежами России по долгу перед Германией в рамках Парижского клуба.
Примеру Германии могут последовать и другие страны, тем более что они не обязаны спрашивать разрешения у российской стороны.
В общем, в 2005 году сложилась благоприятная ситуация для проведения переговоров Министерства финансов России со странами-участницами Парижского клуба о досрочном (в течение 2005-2007 годах) погашении части внешнего долга (30 млрд. евро или 84% всего долга клубу). Но в контексте рассматриваемой темы использования средств Стабилизационного фонда, остается открытым вопрос о соотношении экономии на процентных выплатах при досрочном погашении внешнего долга (Министерство финансов оценивает в 0,5-2 млрд. долларов США) и потерь от недоинвестирования средств (потраченных на досрочное погашение долга) в отечественную экономику.
Погашение государственного долга опережающими темпами не является для России острой необходимостью. Более насущной в ближайшие годы может стать задача финансирования выплат текущих пенсий. Начиная с 2005-2006 года из-за обострения демографической ситуации, отвлечение средств в накопительную часть пенсий и снижения единого социального налога может образоваться дефицит в распределительной части пенсионной системы, который согласно действующему законодательству, должен покрываться за счет средств бюджета. Но такое решение следует считать вынужденной мерой. Стабилизационный фонд должен решать другие задачи, а не служить источником покрытия текущих социальных расходов (финансирование дефицита Пенсионного фонда, повышение заработных плат и социальных выплат и т.д.)