Характерен пример коллизии норм таможенного и налогового законодательства, когда неясно, что же такое НДС по действующему законодательству - налог или таможенный платеж? На практике несовершенство понятийного аппарата, двусмысленное толкование одних и тех же понятий приводит к двойному налогообложению, что недопустимо.
Таким образом, очевидно, что законодательная деятельность - основной механизм, с помощью которого возможно объединить всех участников налоговых правоотношений в налоговую систему, включающую в себя подсистемы:
налогоплательщиков (физических и юридических лиц);
налогов, сборов и пошлин (налоговое законодательство);
налоговых органов (органов Министерства РФ по налогам и сборам, муниципальных налоговых органов и таможенных органов);
правоохранительных органов (органов Федеральной службы налоговой полиции, и других органов, осуществляющих борьбу с налоговыми правонарушениями, судов, адвокатуры);
кредитных организаций (банков, которые принимают и зачисляют налоговые платежи на счета соответствующих бюджетов).
Только осуществляя системный подход, можно избежать противоречий в налоговом законодательстве, дублирования функций участников налоговых правоотношений и обеспечить координацию их деятельности[11].
Налоговые органы и налогоплательщики являются участниками налоговых правоотношений.
Налоговые органы - это единая система контроля за:
соблюдением налогового законодательства Российской Федерации;
правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации[12];
соблюдением валютного законодательства Российской Федерации, осуществляемого в пределах компетенции налоговых органов.
Действующее законодательство оперирует понятием "налоговые органы" в узком (собственном) и широком смысле слова.
В первом случае под ними понимается единая централизованная система, состоящая из Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных органов (ст.2 Закона "О налоговых органах").
Под налоговыми органами в широком смысле слова в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ст.30) следует понимать МНС России и его территориальные органы, а также государственные органы, наделяемые полномочиями налоговых органов.
К последним Налоговый кодекс относит таможенные органы и органы государственных внебюджетных фондов[13].
В случаях, когда законодательством о налогах и сборах на органы государственных внебюджетных фондов возложены обязанности по налоговому контролю, эти органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов, предусмотренные Налоговым кодексом.
Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и его территориальные органы относятся к федеральным органам исполнительной власти и представляют собой единую централизованную систему налоговых органов с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и состоит из Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальных органов[14].
МНС России занимает верхнюю ступень в иерархической лестнице системы налоговых органов и является звеном федерального уровня, осуществляя возложенные на него функции и полномочия непосредственно, а также через свои территориальные органы.
Возглавляет МНС России министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ (по представлению Председателя Правительства РФ); он осуществляет руководство на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на данное министерство задач и функций.
Он имеет заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.
К основным полномочиям министра также относятся:
распределение обязанностей между заместителями;
утверждение положения о структурных подразделениях центрального аппарата министерства;
утверждение уставов находящихся в ведении министерства организаций, заключение, изменение и расторжение трудовых договоров с руководителями этих организаций;
назначение на должность и освобождение от должности работников центрального аппарата министерства;
представление в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам, входящих в компетенцию министерства;
издание в пределах своей компетенции приказов, распоряжений, а также указаний, обязательных для исполнения работниками центрального аппарата министерства и его территориальных органов;
представление работников министерства и организаций, находящихся в его ведении, к государственным наградам Российской Федерации и присвоению почетных званий.
Второй уровень - региональный (уровень субъектов РФ) - представлен управлениями МНС по субъектам России.
Третий уровень - уровень муниципальных образований внутри субъектов РФ. Он представлен инспекциями МНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекциям МНС России по налогам и сборам межрайонного уровня[15].
Налоговые органы на уровне субъектов РФ и муниципальных образований являются территориальными органами МНС России соответствующего уровня.
Межрегиональные инспекции МНС России занимают особое место в системе налоговых органов, так как они работают также и с проблемными налогоплательщиками.
Проблемные налогоплательщики - это юридические и физические лица из числа крупных налогоплательщиков, в отношении которых имеются подлежащие проверке совместно с правоохранительными органами данные о возможном умышленном уклонении от уплаты налогов и сборов путем полного или частичного сокрытия объектов налогообложения, получении не контролируемых налоговыми органами (теневых) доходов, а также признаки иных противоправных действий, препятствующих полному и своевременному внесению в бюджет и внебюджетные фонды соответствующих налоговых и иных обязательных платежей. К числу проблемных налогоплательщиков отнесены также предприятия и организации, занятые в сфере производства и реализации этилового спирта, спиртсодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Полномочия межрегиональных инспекций МНС России утверждаются приказами МНС РФ. Например, приказом от 18 мая 1999 г. N ГБ-3-34/140 было утверждено Положение о межрегиональной государственной налоговой инспекции по оперативному контролю проблемных налогоплательщиков.
Деятельность органов основывается на Конституции РФ. Конституционные положения занимают центральное место в механизме правового регулирования данного вопроса. "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации" (ст.15 Конституции РФ). В частности, это означает, что все законы и иные акты законодательства Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ.
Следующий уровень системы нормативных правовых актов - это федеральные законы: Налоговый кодекс РФ; Закон РФ "О налоговых органах"; Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (ред. от 7 ноября 2000 г); Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" и др.
Налоговые органы в своей деятельности руководствуются также нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам налогов и сборов[16].
При решении острейших проблем, связанных с деятельностью налоговых органов, важное значение приобретает судебная практика. В этой связи следует упомянуть такие правовые акты, как постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-п по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"; постановление Президиума ВАС Российской Федерации от 10 февраля 1998 г. N 5763/97 и постановление Пленума ВАС РФ от 20 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса РФ" и др.
Анализ налогового законодательства позволяет дать расширенный перечень основных задач, стоящих перед этими органами. В частности перед МНС России ставятся следующие конкретизированные задачи[17]:
контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды в соответствии с законодательством Российской Федерации;
участие в разработке и осуществлении налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в соответствующий бюджет и государственные внебюджетные фонды налогов, сборов и других обязательных платежей в полном объеме;
осуществление валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле в пределах компетенции налоговых органов;
осуществление государственного контроля производства и оборота этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья (далее именуется - этиловый спирт), спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
В соответствии с перечисленными выше задачами МНС России осуществляет следующие функции:
проводит работу по взиманию законно установленных налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе в пределах своей компетенции разрабатывает и утверждает обязательные для налогоплательщика формы заявлений о постановке на учет в налоговых органах, расчетов по налогам, налоговых деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов, а также устанавливает порядок их заполнения;