Анализ программных документов украинских партий показывает, что унитаризм и жесткая централизация не столь популярны. Наоборот, с целью привлечения избирателей и местных элит украинские партии декларируют свою приверженность принципам территориального самоуправления, правда, понимая его по-разному. Одни партии акцентируют развитие местного самоуправления, предполагая сохранить на уровне областей жесткую властную вертикаль. Другие выступают за расширение прав и полномочий собственно регионов. Общим местом становится требование пересмотра экономической политики государства в сторону децентрализации: формирование бюджета “снизу вверх”, расширение экономических полномочий регионов, расщепление налоговой базы между центром, областями и муниципалитетами. На этом акцентируют внимание партии, представляющие интересы крупных промышленных регионов, такие как ЛПУ и ПРВУ. Однако и другие политические силы не отрицают такой необходимости, в том числе Народный рух.
Более сложным вопросом является государственно-политическое устройство Украины. Здесь большинство партий не поддерживает федерализм и останавливается на абстрактном призыве расширять региональное самоуправление, не предполагая выходить за рамки унитаризма. Лишь несколько маловлиятельных в настоящее время организаций выступают за федерализацию страны. Ими предполагается изменение существующей административной структуры и деление Украины на земли, примерно совпадающие с известными культурно-историческими провинциями, а партия “Союз” предлагает выделение регионов по “ландшафтно-экономическому принципу”.
Горизонтальные политические связи между регионами Украины развиты достаточно слабо. Реально можно говорить только об устойчивых отношениях между некоторыми соседними регионами, о влиянии крупных региональных центров на соседние области, например, Львова на всю Галичину, Харькова – на Полтаву, Донецка – на Луганск. В то же время в Украине не развита горизонтальная политическая интеграция территорий по типу российских межрегиональных ассоциаций. На уровне страны в целом действуют представительные, но не столь влиятельные Украинская ассоциация местных и региональных властей, где ведущие позиции занимают спикеры областных рад (лидер – председатель Харьковской областной рады В.Тягло) и Ассоциация украинских городов (ее возглавляли мэр Ровно В.Мороз, мэр Черкасс В.Олейник). На уровне отдельных регионов сложились более устойчивые и эффективные ассоциации городов.
Рассмотрим современные тенденции развития отношений между центром и регионами в Украине. Они, безусловно, определялись особенностями президентских выборов 1999 г., последовавшими за ними переменами в парламенте и референдумом 2000 г. Во время своей президентской кампании Л.Кучма выступил с важными инициативами в сфере региональной политики. Как известно, в ходе предвыборной кампании, выступая в Полтаве, Л.Кучма выдвинул лозунг “Сильный центр через сильные регионы”. Далее был создан Союз руководителей региональных и местных властей, и подписана Декларация о совершенствовании государственной региональной политики. Украинские власти предполагают создать двухпалатный парламент, в котором верхней палатой станет Совет Регионов, состоящий из представителей местных властей. На повестку дня была поставлена тема разграничения полномочий между центров и регионами.
Таким образом, оставаясь унитарным государством, Украина фактически начинает двигаться по пути дальнейшей децентрализации, захватывающей уже не только три региона с особым статусом, но и основную часть страны. При этом ясно, что центр не собирается отдавать всю власть регионам. Об этом свидетельствует хотя бы факт моментального увольнения руководителей тех регионов, где Л.Кучма в первом туре получил наименьший процент голосов, - Винницкой, Полтавской и Кировоградской областей.
Но долгосрочная тенденция регионального развития Украины, проявившаяся в предвыборный период, свидетельствует о неуклонном росте влияния региональных элит на политический процесс в стране. При Л.Кучме Украина стала превращаться в “нормальное” постсоветское олигархо-бюрократическое государство с тенденцией к укреплению региональных бюрократий. Президентские выборы 1999 г. дали украинской региональной элите уникальный шанс доказать свою значимость для общеукраинского политического процесса. Теперь практически неизбежным становится включение региональной элиты в политический контекст в качестве самостоятельной и одной из ведущих политических сил.
Статус губернатора становится одним из ключевых вопросов украинской региональной политики. Пока губернатор остается назначаемым, он не уверен в силе своих позиций. Конкуренция губернаторов и выборных мэров бывает столь очевидна, что определить, кто имеет большее влияние, порой невозможно. В результате одесский губернатор Р.Боделан в силу обстоятельств, но без потерь для своего политического влияния уходит из губернаторов в мэры Одессы, а днепропетровский мэр Н.Швец, наоборот, соглашается стать губернатором области и уходит из мэров (полтавский мэр А.Кукоба и винницкий Д.Дворкис согласились стать губернаторами, но не сложили полномочия мэров и через несколько месяцев оставили губернаторские должности). Сейчас можно наблюдать существенную активизацию украинских губернаторов, стремящихся закрепить свои позиции и решить вопрос о власти в регионах в свою пользу. Центр скорее всего не даст им возможности избираться, но в качестве паллиатива пойдет на экономические уступки, что в сущности и требуется.
Еще одной новой тенденцией становится формирование в Украине двухпалатного парламента по образцу федеративных государств. 16 апреля 2000 г. прошел всенародный референдум, один из вопросов которого был сформулирован следующим образом: “Поддерживаете ли Вы необходимость формирования двухпалатного парламента, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины…?”. “За” проголосовали 81.7% участников референдума (интересно, что по трем остальным вопросам, носившим общеполитический характер, процент проголосовавших “за” был выше, т.е. идея двухпалатности оказалась наиболее спорной).
Пока не ясно, на каком этапе процесс остановится, контролируется ли он центром, как далеко зайдет регионализация Украины, и насколько она нужна молодому государству. Ясно, что Украина движется в сторону от унитаризма, и центральные власти способствуют этому процессу. Причем уже нет значимой политической силы, готовой противопоставить этому идею единой украинской державы и сформировать негативное общественное мнение. Народный Рух и другие национальные движения потеряли свое влияние, для избирателей характерен растущий конформизм, общественная жизнь деидеологизируется (это показали парламентские и президентские выборы 1998-99 гг.). Зато есть растущие аппетиты региональных бюрократий, совершенно идентичные как в западных, так и в восточных регионах. Ведь в тех же западных регионах у власти уже давно находятся хозяйственники-прагматики, да и в областных радах партийное представительство, как правило, невелико. И есть государство, которое показало, что готово удовлетворить эти аппетиты, в частности отдавая в управление регионам государственную собственность.
Поэтому процесс превращения региональной элиты в системообразующий элемент украинского политического режима является необратимым. Вопрос, удастся ли Украине эффективно ограничить политические возможности региональных элит, не допустить всевластия “региональных баронов” на местном уровне и их чрезмерного влияния на общеукраинский политический процесс. Современные отношения между центром и регионами тесно связаны с реалиями государственно-бюрократического капитализма и исторической инерцией. Поэтому тенденции развития региональной политики в Украине определяются необходимостью найти баланс между центробежными факторами – амбициями региональных бюрократий, прежде всего экономически сильных территорий и автономий и императивом сохранения территориальной целостности.
Региональные органы власти.
Организация региональных органов власти за годы украинской независимости неоднократно пересматривалась. Можно говорить о постепенной эволюции советской системы органов государственной власти на местах, элементы которой частично сохранились до сих пор на уровне местного самоуправления.
На момент провозглашения независимости Украины в 1991 г. в регионах действовала советская система, органами которой являлись рада (законодательный орган власти) и исполнительный комитет соответствующей рады (исполнительный орган власти). Причем устройство власти на местах было идентичным на всех уровнях – областном, городском, районном, сельском и поселковом. Как и в других советских республиках, местные советы были избраны в 1990 г. и имели четырехлетние полномочия. Развал партийной вертикали привел к их превращению в главный центр принятия решений на местах и значительной политической автономии.
Превращение Украины в независимую республику с президентской формой правления постепенно ведет к трансформации регионального управления, ограничению функций советов и укреплению исполнительной власти. На уровне областей главой исполнительной власти становится назначаемый президентом представитель президента, под началом которого действует областная администрация, которая приходит на смену прежнему облисполкому (также представители президента назначаются в административных районах). Таким образом, делается шаг от интегральной советской системы к разделению властей на исполнительную и законодательную. Эта модель работает до 1994 г., т.е. до очередных президентских и местных выборов. Ее недолговечность была обусловлена отсутствием должной правовой базы, которая в Украине формировалась крайне медленно.