Проводимые в нашей стране административная и судебная реформы не завершены. Логичным их завершением могло бы стать решение двух взаимосвязанных вопросов: во-первых, совершенствование административного судопроизводства в судах, во-вторых, создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации подготовил соответствующие концепции по названным вопросам. Первая концепция административного судопроизводства была обсуждена и одобрена в апреле 2006 года на пленарном заседании Научно-консультативного Совета при ВАС РФ. Вторая концепция, посвященная внесудебной и досудебной административной процедуре и созданию нового контрольного органа, была представлена и одобрена на круглом столе в феврале 2007 года в Центре стратегического развития.
Проблемы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время весьма активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:
1) создание самостоятельных административных судов. Между тем это повлечет огромные финансовые затраты, ломку уже сложившихся судебных систем;
2) функционирование одновременно двух административных судов с их подчинением, существующим судебным системам (судам общей юрисдикции и арбитражным судам). Однако это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы их судьям и сотрудникам. Кроме того, создание и функционирование административных судов при судах общей юрисдикции и арбитражных судах вызовет затруднения у граждан и юридических лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, при определении подведомственности споров;
3) принятие единого федерального конституционного закона, который будет определять процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах (например, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В одном нормативном правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой, субъектным составом. Разработка И.принятие подобного акта в ближайшее время является нереализуемой задачей;
4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в АПК РФ и ГПК РФ [29, с.143].
Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.
При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.
1. Административное судопроизводство, закрепленное Конституцией РФ, стало осуществляться в наших судебных системах с конца 80-х годов прошлого века. Для успешной и эффективной его реализации необходимы три составляющих: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел. В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется. Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложил ась и в судах общей юрисдикции. В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например, споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие. На повестке дня стоит вопрос об особом процесседля рассмотрения административных дел. С принятием в 2002 году нового (третьего по счету) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации можем констатировать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, введены особенности разрешения административных дел. В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся: 1) особые весьма динамичные сроки производства; 2) более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон; 3) возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти; 4) оптимальное сочетание состязательности и активной (инквизиционной) роли суда на стадии подготовки дела к судебному заседанию. При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов: 1) экономический- финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны; 2) организационный - не будет производиться революционная ломка существующих судебных систем; 3) нормотворческий- соответствующие изменения необходимо будет внести только в имеющиеся законодательные акты: в АПК РФ, ГПК РФ, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» [29, с. 155].
2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов, касающихся административного судопроизводства и требующих своего разрешения, например:
– вопрос о границах контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах «внедрения» судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, выстроенной на базе закона, но в развитии нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами);
– вопрос об определении правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел. Заявитель все же не сторона в административном процессе, исходя из пункта 2 статьи 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще. Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с частью 3 статьи 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены;
– вопрос о том, что заявитель обращается в суд с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что «административный иск» и «административная жалоба» - далеко не одно и то же.
Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории, свойственные исковому производству, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба) [29, с. 164].
Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, а в практическом применении (реализации) влечет за собой целый шлейф вопросов:
– арбитражный суд не продолжает рассмотрение начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждает новое дело на основании заявления;
– проблема сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности в случае, когда привлечение правонарушителя к административной ответственности производится арбитражными судами;
– приемлемость применения примирительных процедур по административным делам или все-таки следует вернуться к весьма хорошо известной форме расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя;
– правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;
– проблема извещения сторон по административным делам;
– уплата государственной пошлины как обоснованного регулятора прохождения административных дел по судебным инстанциям.
Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ. Это:
1) проблема малозначительности, которую суд вправе применить, освободив правонарушителя от административной ответственности. Обращаем внимание, что в постановлениях высших судебных органов признаки, позволяющие судить о малозначительности деяния, определяются весьма по-разному. Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации главным критерием отнесения деяния к категории малозначительных называет «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», а Верховный Суд Российской Федерации - «отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений». Это вопрос правомочия суда, но не его обязанность, влекущая за собой оценку признаков административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной инстанции, а тем более, надзорной инстанции, не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена статья 2.9 КоАП РФ (малозначительность);
2) активная поддержка судом невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования, по сущности спора, нуждается в детализации;
3) позиция о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта, также требуют соответствующей детализации;
4) рассмотрение судом административных дел в полном объеме, где суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.