Указанное несоответствие можно было бы попытаться нивелировать формулировкой о наделении статусом городского округа не района в целом, а город Заводоуковск с сельскими населенными пунктами, ныне входящими в состав Заводоуковского района. Однако этому мешает упомянутая ч.3 ст.84 Федерального закона №131-ФЗ согласно которой на момент перехода к новой территориальной организации местного самоуправления упоминаются только два варианта создания городского округа:
а) наделение статусом городского округа городского населенного пункта (тогда все сельские населенные пункты в составе района не войдут в состав округа);
б) наделение статусом городского округа городского поселения (этот вариант неосуществим, поскольку г. Заводоуковск не является поселением, а входит в состав муниципального образования Заводоуковский район).
Как вариант выхода из указанной ситуации могло быть создание городского поселения с входящими в его состав населенными пунктами (это допускается в связи с отсутствием требований к размерам территории городского поселения), а затем, наделении его статусом городского округа.
Названные выше проблемы перехода к новой территориальной организации местного самоуправления говорят о том, что Федеральный закон №131-ФЗ не учитывает всего многообразия возможных жизненных ситуаций, связанных с определением территорий муниципальных образований и их юридического статуса. В связи с этим, полагаем необходимым внести коррективы, связанные с уточнением того, какие принципы территориальной организации являются императивными, а какие – могут применяться по усмотрению региональных законодателей. Кроме того, следует устранить названные выше противоречия в системе норм нового закона о территориальной организации местного самоуправления. Предпочтительна также унификация понятий и терминов, используемых в нормах о территориальной организации местного самоуправления, ибо без создания в законодательстве единого понятийного аппарата невозможно построить единую для всех субъектов Российской Федерации территориальную основу местного самоуправления[63].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года говорится, что «фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[64].
С принятием Федерального закона № 131-ФЗ начата реформа местного самоуправления, целью которой было существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.
Концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах, во-первых, максимального приближения местной власти к населению, во-вторых, наделения ее необходимыми полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения. В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».
Концепция реформы воплощена в Федеральном законе № 131-ФЗ в котором:
· сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;
· разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;
· установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;
· созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;
· впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).
За время, прошедшее после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.
Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.
Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона № 131-ФЗ, указал на то, что совершенствование этого Федерального закона будет продолжено.
Действительно, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.
I. В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти.
1) Основной проблемой регулирования перечня вопросов местного значения остаетсянечеткое формулирование этих вопросов.
Так, например, к вопросам местного значения и муниципального района, и поселения отнесено обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта. Учитывая, что территорию муниципального района образуют, в том числе, территории входящих в их состав поселений, указанный вопрос на практике может привести к дублированию полномочий и смешению компетенции органов местного самоуправления поселения и муниципального района в указанной сфере. Как следствие – не конструктивное решение этого вопроса, а возникающее противостояние. При этом многие субъекты Российской Федерации поощряют районы и гордятся тем, что они работают только через районы.
Предусмотренное как вопрос местного значения содействие в развитии сельскохозяйственного производства дублирует полномочие субъектов Российской Федерации в сфере поддержки сельскохозяйственного производства, установленное Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[65].
По-прежнему остается не урегулированным вопрос об охране общественного порядка как вопрос местного значения. Нуждаются в уточнении и другие вопросы местного значения.
2) Остаетсянечетким механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, включая механизм передачи соответствующих ресурсов.
В частности, к проблемам можно отнести:
· несвоевременное перечисление из федерального бюджета субвенций на исполнение органами местного самоуправления федеральных полномочий, например, первичного воинского учета в муниципальных образованиях;
· неучастие поселений, обладающих необходимым потенциалом, в исполнении государственных полномочий (например, функции социальной защиты в крупных городах);
· отсутствие модельных методик (рекомендаций) для регионов по определению затрат и расчета субвенций на реализацию государственных полномочий.
4)Достаточно большой круг вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, органы местного самоуправления решают в силу прямого указания в отраслевых законах:
· учет нуждающихся в улучшении жилищных условий;
· согласование переустройства и перепланировок жилых помещений;
· финансирование органов внутренних дел;
· регистрация граждан по месту жительства;
· снос аварийных многоквартирных жилых домов в случае непринятия соответствующих решений собственниками;
· формирование участков под многоквартирными жилыми домами; постановка на учет бесхозяйных объектов и многие другие.
Поскольку данные вопросы не отнесены к вопросам местного значения и не обозначены как переданные государственные полномочия, существует проблема как источников финансирования их решения, так и порядка исполнения.
5) Нерешенной проблемой остается также и то, что, наделяя органы местного самоуправления соответствующей обязанностью, федеральный законодатель не всегда учитывает распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.