С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.
В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.
Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта). Коллегии не входили также в сферу дворцового управления: здесь продолжали действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход к делу нарушал единство коллежской системы.
Итак, преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управлениях органов появились новые титулы: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным сословием.
Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 г. введен институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.
Преобразование местных органов управления началось в городах. В Москве была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.
B 1702 г. отменен институт губных старост и их функции переданы воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами.
Все эти преобразования были связаны с попытками создать новую систему местного управления, опирающуюся на дворянство. Однако затянувшаяся Северная война внесла коррективы в эти планы правительства. Проблемы укрепления границ, подавления бунтов (Астрахань, 1705), построения военного флота (Воронеж) и гаваней (Таганрог), и возведения новой столицы вели к административно-управленческой децентрализации. Проблемы возникали в разных концах государства, их разрешение через московские центральные органы было сложным и длительным процессом. Средства для решения проблем (деньги, рабочие руки, специалисты) эффективнее было направлять непосредственно в регионы, расширяя при этом компетенцию местных правителей, которых стали называть губернаторами, еще до проведения губернской реформы.
Определенный опыт для такой перестройки был накоплен московскими областными приказами, управлявшими финансами и военным строительством на обширных территориях (Казанский, Сибирский, Малороссийский и др. приказы). Полномочные наместники на местах должны были сами изыскивать средства для решения местных проблем (содержание армии по округам, строительство, благочиние и пр). Это вело к раздроблению единой государственной кассы, к децентрализации финансовых источников и расходных статей.
В декабре 1707 г. был издан указ о росписи городов к намеченным губернским центрам.
Первая губернская реформа. В 1708 г. введено новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати.
Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор (Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре помощника по отраслям управления.
В ходе реформы (к 1715 г) сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные комиссии, избранные из местного дворянства.
Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. - Астраханская1.
Распланировав структуру губерний, далее требовалось произвести в них разверстку военных расходов и содержание контингента вооруженных сил - это была одна из главных целей реформы. Эти вопросы обсуждали Ближняя канцелярия, Дума и губернаторские съезды.
Губернское управление сложилось к 1715 г.: при губернаторе находились: вице-губернатор, ланд-рихтер (судебные полномочия), обер-провиантмейстер (сбор хлебных податей), комиссары.
В качестве основного административного, финансового и судебного органа в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены ландраты (советы, состоящие из местных дворян). Однако в отличие от городского самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.
Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трехзвенной системе) - "доли" - ландрат.
Число "долей" в каждой губернии определяло ее участие в государственных повинностях. С 1711 г. бывшие воеводы под именем комендантов вновь получают финансовые и судебные полномочия над сельским; городским населением в уездах.
В январе 1715 г. упраздняется уездное и провинциальное деление (комендантами и обер-комендантами). Губерния делилась на "доли" с управлением. Доли иногда совпадали по размерам с отменными уездами, иногда нет. Ликвидация древнего уездного деления и деление губернии на "доли" явно отражали фискальный, налоговый: государства и были направлены на разрушение старых традициях отношений и связей. В реформе проявилась свойственная абсолютизму тенденция к геометрической точности, регламентации, линейности.
В 1715 г. ландратам было поручено произвести новую перепись населения и источников доходов, что также указывало на фискальные цели нормы: армия и флот требовали денег.
Перестройка центрального управления повлекли за собой новую реформу местного правления. Вновь обратились к шведским образцам, в ноябре 1718 г. царь утвердил эту модель, приказав внедрить новое управление к 1720 г. Сенат, готовивший новую областную реформу, сохранил в качестве крупнейшей административно-территориальной единицы губернию. Последняя была военным и судебным округом для составляющих ее частей. Части эти проектировщики реформы заимствовали из шведского опыта: губерния делилась на провинции и дистрикты. Провинции заменяли собой ландратские "доли", теперь деление на провинции стало повсеместным.
Вторая областная реформа была проведена в 1719 г. Суть ее заключалась в следующем: 11 губерний были разделены на 45 провинций1. Во главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы или воеводы.
Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров).
В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение "за хранением государственного интереса", принятие мер государственной безопасности, укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией, торгами, ремеслами и за соблюдением царских указов.
Провинции получали значительную автономию, подчиняясь губернатору лишь по военной и судебной линии. Главам провинций - воеводам - представлялись широкие финансовые, полицейские, хозяйственные полномочия.
При воеводе состояли земская канцелярия, земский надзиратель сборов, земский казначей и провиантмейстер (ведал хлебными казенными сборами).
Низшей единицей областного деления был дистрикт, по размерам часто совпадавший с бывшим уездом. Во главе дистрикта стоял земский комиссар, осуществлявший финансовые, политические, хозяйственные функции. В качестве сборщика налогов он подчинялся провинциальному камергеру и вместе с ним назначался Камер-коллегией.
Внизу иерархии располагались традиционные сельские полицейские органы, избираемые на крестьянских сходах: сотские и десятские. Они были помощниками земского комиссара.
В областное управление в ходе Северной войны были введены также специфические военные органы - полковые дистрикты и полковые дворы, на которые были возложены задачи полицейско-финансового характера. С 1723 г. дворяне полкового дистрикта выбирали особого комиссара, ведавшего подушными сборами и рекрутскими наборами.
Административная искусственность петровских областных реформ усугублялась внесением в них еще и военно-полицейского элемента.
В 1699 г. посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. - Ратуши). В городах создавались подчиненные Московской Ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.
К Ратуше отошли финансовые функции некоторых приказов, и она оставалась центральной государственной кассой вплоть до губернской реформы 1708-1710 гг., когда финансовые функции и бурмистерские избы были переданы в ведение губернаторов.