Таким образом, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой акцент переносится на решение социальных проблем. То есть государство скорее проводит патерналистскую политику, столь привычную как государственным структурам, так и большинству населения, нежели корректирует позиции партнеров с учетом общемировой экономической конъюнктуры. Это существенная особенность коллективно - договорного регулирования в нашей стране.
В качестве еще одного аспекта охраны общегосударственных интересов на коллективных переговорах нужно назвать контроль за расходованием бюджетных средств. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года внес в ст. 18 Закона РФ "О коллективных договорах и соглашениях" дополнение, предписывающее заключать соглашения, предусматривающие полное или частичное бюджетное финансирование, при обязательном участии соответствующих органов исполнительной власти.
Это тоже особенность, свойственная лишь российскому обществу, сохранившему большое количество государственных предприятий и традиции их серьезной финансовой поддержки.
Гипотетически можно предположить, что в число общенациональных приоритетов должна входить и определенная стандартизация условий труда. В России она обеспечивается главным образом законодательством о труде, но оно уже не предусматривает жестких правил определения системы и размера заработной платы. Поэтому в этой части проблема стандартизации начинает решаться через генеральное соглашение. Например, генеральным соглашением на 1998 - 1999 гг. предусмотрены мероприятия по совершенствованию единой нормативной базы для нормирования труда, приближению размеров оплаты труда работников бюджетной сферы к уровню оплаты труда в производственных отраслях и др. Пока рано говорить о том, что упомянутое направление получило свое развитие при заключении соглашений, но первые шаги уже сделаны[17].
Определив роль органов государственной власти в процессе подготовки и заключения соглашений, необходимо уделить внимание юридическому опосредованию этой роли, а именно - правовым последствиям заключенного соглашения для упомянутых органов.
В зарубежной литературе общепризнано, что государство, выполняя посредническую роль, способствует выработке согласованных решений, но никаких конкретных обязательств на себя не принимает. Редким исключением можно признать рамочное соглашение по заработной плате и трудовым отношениям, заключенное итальянским правительством, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей. Соглашение предусматривает обязанности правительства представить на рассмотрение парламента ряд законопроектов; предпринять меры, не допускающие роста цен более чем на 13 процентов; предполагается также ввести льготные сезонные билеты для проезда на городском и железнодорожном транспорте.
В России все складывается несколько иначе. Статья 18 Закона "О коллективных договорах и соглашениях" предусматривает, что соглашения могут заключаться на двух- и трехсторонней основе. Статья 19 упомянутого закона перечисляет участников различного вида соглашений, в числе которых Правительство, Министерство труда и т.п. Анализ этих норм приводит к выводу о том, что органы государства (и местного самоуправления) являются "равноправными" участниками переговоров, хотя решение вопроса о заключении двух - или трехстороннего соглашения все-таки относится к компетенции сторон - работодателей и работников.
Вместе с тем коллективный трудовой спор по поводу заключения, изменения или выполнения соглашений возникает между работниками и работодателями (ст. 2 Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"). При этом не имеет значения, носит соглашение двух- или трехсторонний характер. Налицо попытка законодателя развести стороны коллективно - договорного акта, которые выполняют его, и представителей государства, которые участвуют в разработке соглашения, "освящают" коллективные переговоры своим авторитетом, но конкретных обязательств не несут. Надо ли говорить о взвешенности и логичности такой позиции? Практика, однако, по большей части основывается на положениях Закона РФ от 11 марта 1992 года. В качестве характерного примера следует привести Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000 - 2001 гг. Во-первых, все участники соглашения называются сторонами. Во-вторых, более половины задач и мероприятий, предусмотренных соглашением, должны выполняться Правительством. Это - формирование федерального бюджета с ориентацией его на развитие отечественного производства (п. 1.1); поддержка малого и среднего бизнеса (п. 1.3); подготовка проектов федеральных законов (п. 10, 11, 12) и т.д.
Отраслевые и региональные соглашения также содержат аналогичные положения.
Сложившееся положение в полной мере отражает укоренившиеся традиции государственного патернализма, от которого государство еще не может, а гражданское общество еще не хочет отказаться. С одной стороны, государственные органы стремятся сохранить контроль над ключевыми сферами общественной жизни. Следует подчеркнуть, что в переходный период существует и объективная необходимость активного государственного вмешательства как в экономику, так и в социальную сферу для смягчения последствий кардинальных реформ. С другой стороны, государственные структуры испытывают давление профсоюзов и работодателей, которые заинтересованы в осуществлении социальной защиты населения исключительно силами и средствами государства. Для профсоюзов государственные обязательства являются более надежными, чем обязательства работодателей, а работодателей они избавляют от лишних затрат.
Сложившаяся ситуация хотя и имеет свои, вполне понятные, причины, заводит коллективно - договорный процесс в тупик. Договорное регулирование превращается в юридически необъяснимый феномен. На практике обязательственная часть соглашений исполняется не только работодателями, но и Правительством, Минтрудом, другими органами государственной власти. В то же время никакой юридической ответственности за невыполнение обязательств указанные органы не несут.
В результате извращается сущность коллективно - договорного регулирования. Главным участником сотрудничества становится государство.
Видимо, в сложившихся условиях целесообразно завершить законодательное закрепление роли государственных органов в заключении соглашений и подчеркнуть, что основными социальными партнерами являются все-таки работодатели и работники. Конкретные обязательства должны принимать на себя работодатели, но не государственные органы.
Участие государства в социальном партнерстве имеет еще один, не упомянутый до сих пор, аспект. Некоторые исследователи отмечают, что государство по отношению к государственным служащим, а также работникам, занятым в государственном секторе экономики, выступает работодателем. Так, авторы "Курса российского трудового права" полагают, что "...способность государства быть работодателем является важнейшим условием и предпосылкой существования его в качестве субъекта, способного выполнять те функции и решать те задачи, которые на него возлагает общество..". По их мнению, государство выступает работодателем по отношению к своим служащим - государственным служащим. М.А. Лушникова распространяет работодательскую правоспособность государства и на отношения государственных предприятий со своими работниками.
Приведенные позиции основаны на признании государства особым юридическим лицом, что, на наш взгляд, несколько упрощает правовое положение государства как организации публичной власти.
Рассматривать государство в качестве работодателя можно лишь в глобальном социально - экономическом контексте. В этом случае уместно упоминание о государственной собственности на средства производства и об общественной значимости работы, выполняемой государственными служащими, работниками бюджетной сферы, государственных предприятий. Такая работа в конечном счете производится для государства и для общества в целом. Однако в строго юридическом смысле работодателями в указанных случаях выступают конкретные учреждения или предприятия. Они вступают в трудовые отношения и несут ответственность за соблюдение законодательства и договоров о труде, они же ведут коллективные переговоры и определяют условия труда своих работников, разумеется, в пределах своей компетенции.
Такой же позиции придерживался Р.З. Лившиц, полагавший, что государство не является стороной трудовых отношений и потому не может быть признано субъектом трудового права. Добавим, что, не являясь стороной трудовых отношений - работодателем, государство не обладает (да и не нуждается в этом!) правом на коллективно - договорное регулирование.
Интересно отметить, что зарубежные ученые уделяют значительное внимание роли государства в трудовых отношениях и, в частности, в осуществлении коллективно - договорного регулирования на стороне работодателя. Так, Р. Бин в качестве одной из функций государства называет его участие в коллективно - договорном процессе "как работодателя для государственных служащих и других работников государственного сектора экономики". Однако далее уточняет, что непосредственное участие в коллективных переговорах принимают правительство или иные органы государственной власти.