Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учет общественного мнения означает, что заинтересованные стороны должны быть осведомлены о том, как проходит процесс экспертизы, они имеют право на информацию. Представители общественных организаций, граждане РФ вправе участвовать в проведении ЭЭ, что определено законами "Об охране окружающей среды (ст.ст. 11, 12) и "Об экологической экспертизе" (ст.ст. 6, 7, 8). Участие общественных организаций в ЭЭ регулируется гл. IV закона "Об экологической экспертизе". При этом экспертная комиссия обязана принимать во внимание общественное мнение о намечаемой деятельности, являющейся объектом экспертизы.
Принцип ответственности участников ЭЭ и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество ЭЭ состоит в том, что процедура ЭЭ должна быть проведена в точном и строгом соответствии с теми требованиями, которые предусмотрены действующим законодательством. Несоблюдение требований является основанием для привлечения экспертов к ответственности.
2.4 Виды и типы экологической экспертизы
В законодательстве определены два вида ЭЭ: государственная и общественная.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ в порядке, установленном законом "Об экологической экспертизе" и нормативными правовыми актами РФ, а также ее субъектов. ГЭЭ проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, и в том числе организация и проведение ЭЭ. Общественные организации, участвующие в экспертизе, должны быть зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.
Типы ЭЭ в нашей стране пока законодательно не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют специфические типы ЭЭ и ОВОС (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т. д.). Можно выделить три основные группы по типу объекта: ЭЭ и ОВОС предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу или ОВОС, приводит к отраслевому рассмотрению и ведомственному согласованию как предварительному этапу экспертизы. Таких ведомств и федеральных служб, имеющих отношение к экологической экспертизе, около десяти, поэтому и типов ЭЭ в этом случае оказывается довольно много.
Однако ведомственный подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, неприемлем в случае комплексной ЭЭ и ОВОС. Именно поэтому для координирования организации и проведения ГЭЭ Госкомэкологии России определен в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и общую координацию в сфере ЭЭ (ныне Минприроды России).
Отнесение типа ЭЭ или ОВОС к этапам хозяйственной деятельности еще более сложно, так как таких этапов может быть шесть (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, ее прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). На каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих сегодня в себе экспертные функции: экомониторинг и предварительный экоаудит, экологическое обоснование, ОВОС и собственно ЭЭ (ГЭЭ или ОЭЭ), и также постаудит. В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта" или "ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования и т. д.) предприятия", или "экоаудит документации по приватизации предприятия" и т. д.
2.5 Субъекты экологической экспертизы
Субъектами ГЭЭ закон определяет государственные органы и экспертные комиссии и вводит понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы". На основании Закона Минприроды России и и его территориальные органы имеют исключительное право на проведение ГЭЭ, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ. Помимо этого в определении условий природопользования в согласовании, предшествующем проведению ЭЭ, участвуют следующие федеральные органы и службы государственного контроля и надзора:
1. Министерство природных ресурсов РФ.
2. Министерство сельского хозяйства РФ.
3. Министерство здравоохранения РФ.
4. Министерство РФ по атомной энергии.
5. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
6. Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.
7. Государственный комитет РФ по рыболовству.
8. Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды.
9. Федеральная служба по геодезии и картографии России.
10. Федеральная пограничная служба.
11. Федеральная служба земельного кадастра России.
12. Федеральный горный и промышленный надзор России.
13. Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.
Закон "Об экологической экспертизе" впервые определяет понятия "экспертная комиссия государственной экологической экспертизы" (ст. 15) и "эксперт ГЭЭ" (ст. 16).[5] Этот же закон закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ президента, Федерального собрания, правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ (ст. 7, 8). Субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель.
Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать ЭЭ или проводить ОВОС.
Подрядчиком (исполнителем) может являться НИИ или другое учреждение (фирма), которому будет поручено провести ЭЭ (или ОВОС).
Конкретным исполнителем ЭЭ является самостоятельная комиссия, подобранная территориальным или федеральным органом Минприроды России и утвержденная им.
Потребителем считается организация (предприятие, учреждение, фирма), объекты или документы которой стали предметом экспертного анализа.
Также в качестве субъектов ЭЭ и ОВОС можно рассматривать:
работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, выявляющих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов ЭЭ или экологического аудита (ЭА);
представителей научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих материалы и документы, подлежащие экспертизе (экологические обоснования и/или материалы ОВОС);
персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА и широкая общественность, проводящие ОЭЭ или участвующие в ГЭЭ в качестве наблюдателей.
2.7 Объекты экологической экспертизы
В соответствии с существующими видами ЭЭ все ее объекты также делятся на два вида: подлежащие государственной экологической экспертизе и подлежащие общественной экологической экспертизе.
Объекты первого вида подразделяются на объекты экспертизы федерального уровня и объекты экспертизы уровня субъектов Федерации.
Согласно ст. 11 ФЗ "Об экологической экспертизе", обязательной ГЭЭ, проводимой на федеральном уровне, подлежат:
проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность;
материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти РФ и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ (проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ; проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности и др.);
технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности РФ и иные виды документации и объекты.
Все перечисленные в статье объекты ГЭЭ на федеральном уровне можно объединить в девять групп.
Ст. 12 этого же закона определяет объекты ГЭЭ уровня субъектов РФ. Перечень этих объектов включает девять типов материалов (документации) регулирующих или обосновывающих хозяйственную или иную деятельность, намечаемую на территории субъекта Федерации.
Общественная ЭЭ, согласно ст. 21 Закона может проводиться в отношении объектов, указанных в ст. 11 и 12, за исключением объектов ЭЭ, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую тайну.