1996 года и 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации. [Статья 43 этого закона гласит, что "в срок не позднее 30 дней со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного в порядке, установленном главой II настоящего Федерального конституционного закона". Но понадобилось почти 15 месяцев, прежде чем на эту должность был назначен Уполномоченный по правам человека в РФ. Им стал депутат Государственной Думы, один из ее представителей в Конституционном Суде, известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в области конституционного права О.О. Миронов.
Задачей этого нового института является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений.
Такой правозащитный институт нетрадиционен для России. После появления его в государствах Восточной и Центральной Европы в конце 80-х — начале 90-х гг. стали поступать предложения ученых (Э.М. Аметистов, В. Кикоть, Н.Ю. Хаманева) об учреждении в нашей стране должности Уполномоченного по правам человека'. В основном до недавнего времени институт омбудсмена исследовался учеными (Ю.С. Шемшучен-ко, Г.А. Мурашин, В.А. Туманов, В.В. Маклаков, В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова) в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. Исследованиями этой проблемы плодотворно занимались А.С. Автономов, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В. Гладышев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, И.А. Мелик-Дадаев, М.А. Никифирова, Н.Ю. Трещетенкова. В этот период появляется ряд интересных и глубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите прав граждан в различных сферах, анализируется зарубежный опыт. В 1997 г. Институт государства и права выпустил сборник "Защита прав человека" (под ред. члена-корреспондента РАН Е.А. Лукашевой).
Важной вехой стало принятие в ноябре 1991 г. Верховным Советом Декларации прав человека и гражданских свобод, в которой декларировалась необходимость парламентского Уполномоченного по правам человека. Тем самым была создана правовая основа для дальнейшей работы по конституционной регламентации этого независимого института.
При подготовке конституционных проектов институт Уполномоченного по правам человека оказался в сфере повышенного внимания политиков и законодателей. В Конституции Российской Федерации (п. 19 ст. 103) были заложены нормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитному институту был придан статус конституционного.
Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.
С учетом федеративного устройства нашего государства должность уполномоченного по правам человека может учреждаться также в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь в последнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека, а в большинстве из них (более чем в сорока) пошли по пути создания комиссий по правам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой его идее. О.О. Миронов, назначенный на эту должность, сложил свои депутатские полномочия и вышел из рядов своей партии.
Уполномоченный по правам человека не должен выступать за проведение определенного политического курса, той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных, финансовых, культурных или иных проблем. Он подчинен только закону. Однако находятся политические силы, которые уже сейчас готовы либо втягивать Уполномоченного в политику, либо дискредитировать этот институт. Показательно, что при обсуждении кандидатур на должность Уполномоченного такую линию пытались провести некоторые депутаты Государственной Думы. В ряде газет появились статьи с грубыми выпадами в адрес вновь назначенного Уполномоченного по правам человека в РФ. Словом, вместо того, чтобы помогать становлению нового правового института защиты прав человека, некоторые политические силы пытаются любыми средствами его дискредитировать. Безусловно, Уполномоченный может влиять на разработку и применение правовых норм, но лишь с той целью, чтобы привести право в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив приоритет соблюдения прав граждан. В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе.
Деятельность Уполномоченного не подменяет деятельность других правозащитных институтов и тем более не отменяет ее. Нельзя рассматривать институт омбудсмена как "альтернативу" суду или прокуратуре. Уполномоченный по правам человека — правовой институт, действующий дополнительно к существующим правозащитным институтам. Разумеется, необходимо избегать конфликтов в части юрисдикции прокуратуры и Уполномоченного. А между тем от уполномоченных в субъектах РФ приходят письма о том, что прокуратура не желает вести совместную работу по защите прав граждан. Конечно, не следует обольщаться, что этот правовой институт станет этаким "суперорганом", способным разрешить все проблемы, возникающие в связи с реализацией гражданами их прав и свобод. Решить их сразу невозможно даже в условиях достаточно стабильной экономической обстановки, а тем более в нынешних условиях. Исправление ошибок и нарушений требует денег и ресурсов, а финансовые возможности Федерации в целом и ее субъектов не могут сегодня в полной мере обеспечить полноценное функционирование нового правового института. Уполномоченному по правам человека предстоит большая и кропотливая работа. Уже сейчас аппарат Уполномоченного завален жалобами. Люди надеются, что новый правовой институт сможет решить их, по большей части социально-экономические, проблемы, восстановить справедливость, защитить законные права. При этом очень важно, что в законе оговаривается: получив жалобу, Уполномоченный вправе передать ее государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. Попытка же "объять необъятное" может привести к неоправданной перегрузке рабочего аппарата Уполномоченного, и главное - к некачественному, необъективному, несвоевременному (запоздалому) рассмотрению жалобы вообще или отсутствию каких-либо действий по рассмотрению последней. В итоге может возникнуть ситуация, когда ожидания заявителей будут значительно превосходить возможности этого правового института, что может создать у граждан превратное представление о работе этого органа.
Надо стремиться избегать и другой крайности: если проверка жалобы входит в компетенцию Уполномоченного — недопустим необоснованный отказ в приеме ее к рассмотрению, тем более что отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Законом об Уполномоченном по правам человека установлен предельный срок подачи жалобы - не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Как показывает зарубежная практика, такое ограничение вполне оправдано. Это позволит избежать ситуации, подобной той, которая сложилась, например, в Польше, когда Парламентскому уполномоченному по правам граждан поступали заявления, касавшиеся событий 1920— 1939 гг. и даже 1863 года. Формируя этот новый для нашей правовой системы институт, было бы нелишне обратиться к практике других государств, в которых за годы функционирования института омбудсмена накоплен солидный опыт, выработаны определенные традиции.
Создание хорошо организованных и четко работающих институтов уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах будет способствовать развитию и укреплению принципов правового государства, в частности принципа ограничения государственной власти. Ведь совершенно очевидно, что уполномоченный, добросовестно выполняющий свои обязанности, как правило, неудобен любой ветви власти. Во многих странах этот пост обычно занимают юристы, поскольку он предполагает большую юридическую работу по защите прав граждан.
Принятие Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" обеспечивает гарантию независимости и эффективной работы института омбудсмена, который "независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам". В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ, вышеназванным Федеральным конституционным законом, законодательство РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. Главная задача Уполномоченного, согласно Федеральному конституционному закону, - "способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты". Более четко эта норма была сформулирована в ст. 6 проекта Закона об Уполномоченном О.О. Мироновым (в то время — депутатом Государственной Думы). В ней говорится, что "общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации. Никакой государственный орган или должностное лицо не могут давать Уполномоченному по правам человека указаний, касающихся выполнения им своих обязанностей". Но этот проект Советом Государственной Думы был отклонен, а за основу был взят (и в дальнейшем принят) проект, предложенный Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы 1-го созыва. Как видим, О.О. Миронов предлагал закрепить за Уполномоченным по правам человека более широкие властные полномочия. Но предпочтение было отдано другой концепции.