Проект реформы российских тюрем Д. Говарда не мог быть реализован в то время: власть не была готова пойти на такие серьезные преобразования. Реформа умерла, так и не успев начаться также и по финансовым причинам, несмотря на желание Екатерины II. Экономика страны просто была не в состоянии понести такие значительные расходы.
Законодательство первой четверти XIX в. не поднималось до уровня понимания тюремного дела как общеимперского. В кругах аристократии стало модно учреждать различные религиозные кружки, иногда мистического характера. Здесь особое место занимали не политические идеи, а задачи нравственного самоусовершенствования. Благотворительность теперь являлась общим делом, одной из форм общественной деятельности. Под этим углом и следует рассматривать создание в 1819 г. «Попечительного о тюрьмах общества». В 1831 г. на основе устава общества была создана Тюремная инструкция, регламентировавшая исполнение лишения свободы.
Именно с появлением «Попечительного о тюрьмах общества» начинается история института условно-досрочного освобождения. В России досрочное освобождение, основанное на исправлении осужденных, появилось гораздо ранее, нежели указывали до этого многие авторы, т. к. при непосредственном участии членов «Попечительного о тюрьмах общества» исправившиеся осужденные освобождались досрочно. Общество состояло под покровительством императора и было тесно связано с правительственными кругами. Это придавало ему статус почти государственного учреждения и соответствующую свободу действий. Открытие и деятельность «Попечительного о тюрьмах общества» означало новое направление в тюремной политике и имело огромное значение для России. Нововведения выражались не только в религиозной направленности активности заключенных, вместе с тем пытались улучшить положение арестантов, установить тюремную дисциплину и режим.
Во второй четверти XIX века правительство делало попытки установить тюремное законодательство и первым среди законов, касающихся отбывания лишения свободы, явился «Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей и ссыльных» 1832 г. Переизданный в 1842 г., он включал три новых закона: первый 1839 г., касался использования исправительного заведения в Петербурге; второй был о петербургском работном доме; третий – «Устав об арестантских домах», где подробно регламентировались требования режима поведения, питания, труда и отдыха осужденных.
С составлением в 1845 г. нового Уложения о наказаниях уголовных и исправительных правительство пришло к мысли о необходимости постановки вопроса о тюремной реформе в России. Устав о содержащихся под стражею в 1857 г. был дополнен новым разделом, с включением в него «Устава общества попечительного о тюрьмах». Теперь деятельность общества получила законодательную регламентацию, а условно-досрочное освобождение – правовую форму. Дальнейшее развитие идея о морально-нравственном исправлении преступников в духе демократии и гуманизма получила в Уголовном Уложении 1903 г., тюремных инструкциях и др. законах.
С целью стимулировать правопослушное поведение осужденных, отбывающих наказание, связанное с лишением свободы, законом «Об условно-досрочном освобождении» от 2 июля 1909 г. было регламентировано условное досрочное освобождение. Закон содержал нормы материального и процессуального права и вносил изменения в пять основополагающих законодательных актов: Уложение о наказаниях, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, Уголовное уложение 1903 г., Устав уголовного судопроизводства и Устав о содержащихся под стражей. Основные требования условно-досрочного освобождения были названы в Уставе о содержащихся под стражей.
Вслед за названными изменениями законодательства и первыми шагами по пути апробирования нового института уголовно права, министром юстиции А. Хвостовым в 1915 г. была утверждена Общая тюремная инструкция, где, в частности, указывалось: «Лишение свободы, препятствуя продолжению их преступной деятельности, преследует цель не только наказания, но и исправления, искоренения дурных наклонностей и привычек, а также подготовки к честной трудовой жизни на свободе». Так зародилась идея не просто исправления преступника, но и его ресоциализации, то есть подготовки к жизни после освобождения. Однако до претворения этой идеи в практику исправительных учреждений пройдет еще не один десяток лет.
Уголовное законодательство продолжало следовать идее европейских демократов XVIII–XIX вв. о неизбежности наказания за совершенное деяние как самом действенном средстве предупреждения новых преступлений и стимулирования правопослушного поведения.
Теоретические исследования того времени в области тюремной политики России имели целью разработку и внедрение новых средств, форм и методов воздействия на осужденных и не сводились исключительно к покаранию.
Новый этап в реформе исполнения наказаний начался после Февральской революции 1917 г. Временное правительство приступило к выработке новой концепции наказания. В приказе Главного тюремного управления № 1 от 8 марта 1917 г. главной задачей наказания было названо перевоспитание человека, совершившего преступление. Именно с задачами и целями наказания тесным образом соотносится условно-досрочное освобождение, во-первых, потому что служит стимулом к исправлению преступников, а во-вторых, именно с достижением целей наказания и связано его применение, когда осужденный исправился, раскаялся, и нет нужды подвергать его дальнейшему наказанию[2].
Кроме того, Временное правительство поднимает проблему бытового устройства освобожденных из мест лишения свободы. В приказе Главного тюремного управления № 3 от 18 марта 1917 г. подчеркивалось: «Как бы ни было правильно поставлено тюремное воспитание, оно само по себе не может надлежащим образом выполнить своей задачи, если не будет принято никаких мер попечения о дальнейшей судьбе лиц, отбывших наказание. Освобожденный из тюрьмы, оказавшийся в таких условиях жизни, к которым он не приспособлен, может сразу же опуститься и погибнуть, если ему не будет оказана своевременная поддержка в той или иной форме».
Позднее институт условно-досрочного освобождения был регламентирован в Декрете Всесоюзного центрального исполнительного комитета ВЦИК) о суде № 2 от 7 марта 1918 г., ст. 32 которого предоставляла
возможность всем осужденным просить народный суд об условном или досрочном освобождении. В нем еще отсутствуют основания освобождения, не названы категории лиц, которым оно может быть предоставлено, не определен порядок его применения. Таким образом, при сохранении идеи условно-досрочного освобождения, правовая разработка данного института советской властью началась заново.
Дальнейшее развитие идея условно-досрочного освобождения получила во Временной инструкции от 23 июля 1918 г. «О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового», в Постановлении Чрезвычайного VI Всероссийского съезда Советов от 6 ноября 1918 г. «Об освобождении некоторых категорий заключенных», в Инструкции от 25 ноября 1918 г. «О досрочном освобождении».
В 20-е годы в соответствии с ленинским положением о замене тюрем воспитательными учреждениями в самые сжатые сроки создавалась принципиально новая система исправительных учреждений, отвечающая целям новой советской исправительно-трудовой политики. Основные положения этой политики были закреплены в Программе РКП (б), принятой восьмым съездом партии в марте 1919 года. Для развития положений Программы затем был принят ряд декретов и постановлений Совета Народных Комиссаров (СНК). Так, декрет от 18 июля 1919 г. «Об учреждении распределительных комиссий при карательных отделах губернских и областных отделах юстиции» возлагал на них обязанности по проведению всестороннего изучения личности и определению программы индивидуального воздействия на нее. В документе закреплялась цель деятельности исправительных учреждений – «исправление и перевоспитание заключенных».
Особое значение для теории и практики исправления заключенных имел декрет СНК от 21 марта 1921 г. «О лишении свободы и порядке условно-досрочного освобождения».
Он приобрел принципиальное значение в деле становления прогрессивной системы отбывания наказания, заключавшейся в переводе заключенных от более строгих форм изоляции к менее строгим с последующим досрочным освобождением от наказания, что стимулировало процесс исправления преступников. Условно-досрочное освобождение предусматривалось как полное освобождение от отбывания наказания в виде лишения свободы и принудительных работ, либо переводе на принудительные работы без содержания под стражей на весь оставшийся срок или часть его.
Условно-досрочное освобождение распространялось на всех заключенных, независимо от характера совершенного преступления и наличия рецидива, при условии правопослушного поведения и фактическом отбытии половины срока наказания, назначенного приговором суда. Правопослушное поведение заключалось в соблюдении правил поведения в исправительно-трудовом учреждении, в стремлении к труду и обучению. Гуманное отношение к преступникам нашло свое отражение и в УК РСФСР 1922 г.