При выявлении нарушения законности принятие мер по их устранению является не только правом, но и обязанностью прокурора, за ним и выбор соответствующих средств реагирования. По существу, на прокурора возложено выполнение правозащитной и надзорной функций.
Прокурор является самостоятельным участником как гражданского, так и арбитражного процесса, его участие не зависит от других лиц, участвующих в деле. Вопрос о принятии участия в конкретном гражданском деле в судах общей юрисдикции прокурор решает по своей инициативе исходя из актуальности, сложности, общественного и социального значения дела, состояния законности в регионе, руководствуясь требованиями ст. 45 ГПК РФ. Однако в рассмотрении и разрешении некоторых категорий гражданских дел участие прокурора обязательно в силу закона (ст. ст. 259, 278, 284, 273, 288, 304 ГПК РФ, ст. ст. 73, 74 СК РФ, а также в иные случаи, предусмотренные ГК РФ и другими федеральными законами).
4. Процессуальное положение прокурора в гражданском процессе
Процессуальное положение прокурора не может быть сведено к положению стороны или третьего лица. Прокурору может быть отказано судом в приеме искового заявления только в случае, когда у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд. На прокурора не распространяются материально-правовые последствия решения, с него нельзя ничего взыскать, даже если суд не удовлетворит его иск. Отказ от иска не связывает заинтересованное лицо, которое и является истцом по делу. Понятие же «истец в процессуальном смысле», употребляемое некоторыми авторами для характеристики процессуального положения прокурора, неудачно. Термин «истец» (в отличие от понятия иска и права на иск) материальному праву неизвестен, поэтому говорить «истец в процессуальном смысле» тавтологично. Для выделения понятий «истец» и «ответчик» процессуальная наука использует материально-правовой критерий, т.е. их участие в предполагаемом материально-правовом отношении, которое будет предметом судебного рассмотрения. Коль скоро прокурор не является их участником, он не будет истцом и ответчиком по делу, даже, если его процессуальные права и обязанности аналогичны стороне по делу.
Прокурор является совершенно особым участником гражданского процесса, для характеристики которого уместнее всего употребить выработанный русской процессуальной наукой термин «правозаступник». Правозаступник в отличие от представителя, поверенного, слуги частного интереса стороны – его клиента защищает индивидуальные права частного лица ввиду и во имя общественного блага.
Прокурор не связан в своей правовой позиции и процессуальной деятельности интересами лица, на стороне которого он выступает. Его задача защитить общественное благо, интересы общества, выраженные в законе, правопорядок. Он защищает права и интересы конкретного лица постольку, поскольку в этом выражается общественный интерес в той мере, в какой дело имеет общественное значение
Особое внимание обращается на исполнение судебных решений, вынесенных по заявлениям и искам прокуроров. Однако в задачу прокурора не входит проведение сплошных проверок исполнения всех решений по гражданским делам, вынесенных судом. Прокурор обычно проверяет исполнение судебных решений в связи с жалобами граждан и других заинтересованных лиц. В соответствии со ст. 441 ГПК РФ прокурор вправе принести жалобу в суд на действия судебного пристава.
В соответствии с п. 7 Приказа Генерального прокурора РФ от 05.01.1997 г. № 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве» на прокурора возложена обязанность:
«7. Обеспечить надзор за законностью исполнения судебных постановлений, опротестовывая в необходимых случаях действия судебных исполнителей и судебные определения по вопросам исполнения…».
Обеспечивая надзор за законностью исполнения судебных постановлений необходимо руководствоваться Федеральным Законом «Об исполнительном производстве», вступившем в силу 06.22.97 г. и разделом VII ГПК РФ. Меры прокурорского реагирования на нарушения закона судебными приставами-исполнителями в настоящее время чаще имеют форму представлений. Это объясняется тем, что нормами ФЗ «Об исполнительном производстве» принесение протеста на действия судебного пристава-исполнителя не предусмотрено. В то же время опротестование действий пристава в суд не исключается в соответствии со ст. 441 ГПК РФ.
Выбор формы прокурорского реагирования принадлежит прокурору, но здесь следует иметь в виду, что протест на действия судебного пристава-исполнителя подается в суд, а не руководителю подразделения судебных приставов округа. В адрес должностного лица может быть внесено представление об устранении нарушений закона, которое оформляется в порядке ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ».
В соответствии с указанием Генерального прокурора РФ от 6 января 1999 г. № 1/7 всем нижестоящим прокурорам поставлена задача обеспечить эффективный надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с реализацией важнейших конституционных прав и законных интересов граждан и организаций, а также при применении ими мер принуждения.
С учетом специфики работы судебных приставов организация надзора распределена между структурными подразделениями прокуратуры, осуществляющими надзор за:
исполнением законов и законностью правовых актов – в части соблюдения закона при осуществлении судебными приставами своих функций как при обеспечении установленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов; исполнения законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства. Надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов, издаваемых Главным судебным приставом РФ, управлением по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ;
законностью постановлений судов по гражданским делам – в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства.
Участие прокурора в гражданском процессе — один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства, поскольку законность — неотъемлемый, если не основной, его атрибут.
5. Вопросы ограниченного участия прокурора в гражданском
процессе
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Изменение принципов правового регулирования, расширение диспозитивных начал гражданского процесса, становление принципа состязательности и равноправия сторон вызывает необходимость изменения статуса прокуратуры в системе органов государственной власти в целом и правового положения прокурора в гражданском процессе в частности.
До принятия ГПК РФ 2002 г. прокурор имел возможность обращения в суд в защиту интересов граждан без каких-либо ограничений.
В литературе существуют различные мнения по вопросу участия прокурора в рассмотрении судом гражданских дел. Одни полагают, что прокурор должен обращаться в суд в защиту прав граждан без каких-либо ограничений. Другие, напротив, им возражают и приводят свои, как представляется, справедливые доводы об ограниченном праве на предъявление иска прокурором в защиту интересов гражданина.
В связи с этим представляется актуальным рассмотреть вопросы, как говорится, "за" и "против" участия прокурора в гражданском процессе. Так, по мнению Г.А. Жилина, "приоритет частноправового интереса требует ликвидировать участие прокурора в гражданском процессе"[13].
Зададимся в таком случае вопросом: что следует понимать под частноправовым интересом? Если под частноправовым интересом следует понимать невмешательство прокурора в частные дела гражданина, то это одно. Ведь при подаче прокурором иска в суд может возникнуть конфликт частного и публичного интереса. Получается, что прокурор берет на себя обязанность защищать интересы гражданина, по сути, лишая его права самостоятельно начинать гражданский процесс по своему усмотрению, т.е. выразить свое волеизъявление. Кроме того, гражданин может быть и вовсе не заинтересован в государственной опеке прокурора, а прокурор, выходит, может действовать вопреки его волеизъявлению, более того, он нарушает неприкосновенность частной жизни гражданина. Можно рассмотреть и другую ситуацию, когда гражданин самостоятельно может обратиться в суд, минуя прокурора, и для этого у него есть все предпосылки (например, он может оплатить услуги представителя и т.д.). Однако указанный гражданин по тем или иным причинам желает, чтобы в суд в его интересах обратился прокурор, т.е. хочет заручиться поддержкой прокурора, авторитет которого, по его мнению, не вызывает сомнений ни у суда, ни у ответчика, а также имеет меркантильный интерес, пытаясь сэкономить денежные средства на оплату услуг представителя. Думается, однозначно, что защита такого гражданина не прибавит прокурору авторитета, а вот работы прокурору, которой у него и без того достаточно, добавит. Другое дело если гражданин не может самостоятельно осуществить право на судебную защиту, то здесь помощь прокурора ему просто необходима.
Принцип ограниченного участия прокурора в гражданском процессе, установленный в ходе реформы гражданского судопроизводства в целом, оправдан и установлен законодателем верно. Тем более с учетом ст. 2 Конституции Российской Федерации, установившей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.