Изданием Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год", который был опубликован в нескольких номерах "Российской газеты", ставится также вопрос, касающийся опубликования нормативного акта частями. Согласно упомянутой норме Федерального закона "О порядке опубликования" официальная публикация - первая публикация полного текста закона. Данное положение можно трактовать следующим образом: для вступления закона в силу необходимо, чтобы в одном выпуске официального издания был опубликован полный текст нормативного акта. Если же закон опубликован в нескольких выпусках официального источника, то с какого момента исчисляется срок его введения в действие? Чтобы исключить возможность двоякой трактовки данной нормы, целесообразно ее уточнить, как, например, это сделано в Республике Беларусь от 11 августа 2003 г. где установлено, что течение срока вступления в силу акта, опубликованного в нескольких номерах, начинается с ноля часов суток, следующих за днем первоначального официального опубликования его последней части"
Однако в российском законодательстве вопрос возможности применения правил расчета сроков, содержащихся в ГК РФ, к порядку определения момента вступления в силу нормативных правовых актов остается неразрешенным.
Очевидно, что проблема определения сроков вступления в силу законов и других нормативных правовых актов не исчерпывается вопросами, затронутыми в настоящей статье. Федеральный закон "О порядке опубликования" нуждается в существенных изменениях, поскольку сегодня он не решает многих вопросов, связанных с определением моментов вступления в силу федеральных законов.
Представляется необходимым принятие нормативных актов, устанавливающих статус источников официального опубликования законов. Например, подобные документы могли бы определять понятие даты источника официального опубликования, тираж, возможность опубликования закона в специальных выпусках, порядок выхода региональных выпусков источника, возможность (невозможность) опубликования закона частями, ответственность за несвоевременную публикацию и т.д. Кроме того, представляется, что работа над проектом федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", отклоненным недавно Государственной Думой РФ, будет продолжена; концептуально новый федеральный закон, думается, мог бы решить многие вопросы, касающиеся аспектов вступления в силу законов и других нормативных правовых актов.
На стадии опубликования завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, креативная, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.
В конце данного раздела можно сделать вывод о том, что стадия подписания, обнародования и вступления в силу принятого закона подробно регламентирована. В то же время в практике встречаются коллизии в ходе указанных процедур и имеются неоднозначные толкования правовых норм, в связи с чем эти вопросы были предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. Так, право Президента возвращать без рассмотрения и подписания принятые с нарушением конституционной процедуры законы вытекает из смысла Конституции и подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации.
Подводя итог изложенному, следует отметить, что работа по созданию законопроектов, их рассмотрению, принятию является очень трудной и требует огромных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизни и деятельности. К сожалению сейчас достаточно мало специалистов, которые бы хорошо разбирались во всех отраслях права, так как наше право также необъятно, как и наша страна. В целях оказания практической помощи разработчикам законов еще в конце девяностых лет Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал Правила подготовки проектов законов, Рекомендации к проведению юридической экспертизы законопроектов, проводил семинары в Правительстве РФ для заместителей министров - статс-секретарей, работников юридических и иных служб министерств и ведомств по этим вопросам. Очень полезным оказался международный семинар "Подготовка и принятие законов в правовом государстве", проведенный в Государственной Думе 28-29 апреля 1997 года.
Также в те годы в Государственной Думе начал использоваться "Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государственной власти", в Совете Федерации - "Словарь юридических понятий (из актов российского законодательства)". Конечно, все это способствует в известной мере упорядочению понятийного аппарата законов и иных правовых актов. И, тем не менее, еще нужны дополнительные меры по унификации понятий и терминов, используемых в законотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразно подготовить типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифицированные правила законодательной техники, пригодные для применения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Пока же законодательные органы республик, областей и других субъектов Федерации имеют свои классификаторы законодательства, "наборы" терминов и т.п.
Необходимость шире использовать средства электронной техники делает сказанное бесспорным. В Государственной Думе есть электронный архив законов, база данных о готовящихся и рассматриваемых законопроектах. Фирмы "Гарант", "Консультант-плюс" и "Кодекс" имеют мощные базы данных о региональном законодательстве. Нужно связывать такие источники правовой информации в единые сети, равно как и шире пользоваться услугами "Интернета".
Предстоит совершенствовать деятельность субъектов законодательной инициативы, особенно путем ее согласования. Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности провела полезную работу по обсуждению программ законопроектной деятельности, концепций законов, по оценке пакетов альтернативных законопроектов. И все же ее роль может быть более высокой при подготовке проектов государственных программ развития законодательства, обсуждения концепций отдельных отраслей законодательства, правового обеспечения экономики, социальной сферы, государственного строительства, статуса граждан и юридических лиц.
Все это будет способствовать научно обоснованному выбору предмета и методов законодательного регулирования.
Ситуация в законотворчестве на сегодняшний день не является удовлетворительной. Огромное количество нормативных правовых актов с одной стороны хорошо, казалось, чем больше юридических документов, тем больше вопросов становятся решенными, но с другой стороны без систематизации права появляется очень большое количество "дыр", дефектов, коллизий права, расплывчатость (затемненность) нормативной основы, избыточность и жесткость правовой регламентации, ресурсная необеспеченность принимаемых законов. Имеют место нарушения процедуры подготовки и издания юридических норм, некомпетентность субъектов правотворчества в издании обязательных норм поведения, пробельность в нормативной основе, рассогласованность юридических требований. И все эти вопросы нельзя решить в одночасье. Необходимы тщательная обработка имеющих законов и нормативных актов, ликвидация комитетов, явно не справляющихся с возлагающимися на низ задачами и создание одного единственного органа, через который бы не просочился бы ни один "неправильный" законопроект и проведение иных мер в целях улучшения законодательной деятельности.
Необходимо последовательно принимать законы для поэтапного решения экономических задач. В социальной сфере следует формировать стабильные законодательные основы отдельных отраслей (науки, образования и др.), создавать надежное социальное обслуживание граждан.
В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:
а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;
б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;
в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов; -
г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;
д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);
е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.
В целях упорядочения законотворческой деятельности необходимо сосредоточить законотворческую деятельность в нескольких крупных научных учреждениях с закреплением их полномочий в нормотворческом процессе. Крайне полезным является введение мониторинга качества законов, что недавно сделал по собственной инициативе Совет Федерации при отсутствии соответствующих механизмов. Обеспечение концептуального единства законопроектов также позволит достичь цели для достижения которых предлагается тот или иной законопроект. В настоящее время практика такова, что в ходе доработки авторами, установить которых часто не представляется возможным, вносятся поправки, меняющие "генеральную линию" законопроекта. Еще одним направлением улучшения законотворческой деятельности является повышение роли науки, учета мнения ученых. Для этого целесообразно создать экспертное учреждение с "правом вето" на поправки законопроект при их противоречии концепции и правовой доктрине.