Сущность наказания как меры административной ответственности проявляется в его целях, сформулированных в ст. 3.1 КоАП РФ: предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция). А его содержание состоит в лишении либо ограничении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются.
Наличие специфических черт, присущих определенным группам административных наказаний, дает возможность классифицировать их по тем или иным критериям (признакам) в целях более глубокого понимания их сущности, назначения и механизма воздействия на правонарушителя.
В ч. 2 ст 3.2 КоАП РФ законодатель зафиксировал виды административных наказаний, которые могут применяться в отношении юридических лиц — это предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также конфискация такого орудия или предмета. А в ч. 3 этой статьи — положение о том, что все виды наказаний, кроме административного штрафа и предупреждения, могут устанавливаться только КоАП РФ, т. е. на федеральном уровне. Иными словами, поскольку административное и административно-процессуальное законодательство отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то в силу положений ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ на региональном уровне допускается установление мер административной ответственности только в виде предупреждения либо административного штрафа.
Санкцией административно-правовой нормы может быть предусмотрено несколько вариантов назначения административного наказания. В этой связи ст. 3.3 КоАП РФ классифицирует административные наказания на основные и дополнительные и в ч. 3 закрепляет положение о том, что за одно административное правонарушение может быть назначено либо основное, либо основное и дополнительное наказание из указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.
К категории основных (т. е. которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний) закон относит: предупреждение; административный штраф; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест и дисквалификацию. Все остальные виды административных наказаний могут назначаться как в качестве основного, так и в качестве дополнительного наказания , (т. е. присоединяться к основным мерам наказания). Необходимость применения дополнительного наказания обусловлена как характером самого правонарушения, так и личностью виновного, и назначено оно может быть только в том случае, если это прямо предусмотрено санкцией применяемой нормы. На практике это выглядит так: если в санкции нормы после указания на основной вид административного наказания указан предлог «с», а дальше указан вид дополнительного наказания, то его применение носит обязательный характер, а если после указания дополнительного вида наказания содержится фраза «или без таковой» («или безтакового»), то дополнительное наказание в таком случае носит альтернативный характер (может быть назначено или не назначено по усмотрению правоприменительного органа или должностного лица). Примером первой может служить санкция ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ, а второй — ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ.[2]
Классифицировать административные наказания можно и по другому: среди них выделяют наказания морального характера (предупреждение), наказания имущественного характера (это штраф, конфискация и возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения) и наказания, обращенные наличность нарушителя (административный арест, лишение специального права, административное выдворение за пределы России и дисквалификация).
Выделяют также административные наказания, которые могут назначаться только в судебном порядке, а также те, которые могут назначаться как судьями, так и иными субъектами административной юрисдикции. К первой группе относятся возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация такого орудия или предмета, лишение специального права, административный арест и дисквалификация, ко второй — все остальные виды административных наказаний.
Административное наказание, выражая отрицательную оценку государством совершенного правонарушения, имеет предупредительную и профилактическую направленность, о чем сказано в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ: «Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами».[3] При этом воспитание лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов Российской Федерации и уважения к правопорядку (в отличие от прежнего закона — ст. 23 КоАП РСФСР) теперь напрямую не провозглашается в качестве самостоятельной цели наказания, подразумевая его в опосредованном виде (через штраф, лишение специального права и пр.).
Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица (и это прямо подчеркнуто далее — в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ).
Данная норма впервые нашла свое отражение в Кодексе об административных правонарушениях и имеет под собой конституционную основу: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ), «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления» (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ), «Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию» (ч. 2 ст. 21 Конституции РФ).[4] Кроме того, данная норма (ее можно было бы назвать нормой-принципом) находит свое отражение и в других статьях КоАП РФ. Например, согласно положениям ст. 27.7 КоАП РФ, личный досмотр физического лица как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении должен в обязательном порядке производиться лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола в специально отведенных помещениях, отвечающих требованиям санитарии и гигиены. При личном досмотре должны быть обеспечены безопасность и здоровье, личное достоинство, а также сохранность полученных сведений, касающихся личности досматриваемого.
Запрет на нанесение вреда деловой репутации юридическому лицу как цели административного наказания означает, что данное лицо вправе требовать опровержения порочащих его деловую репутацию сведений (посредством обжалования в административном или судебном порядке), а также возмещения причиненного в связи с посягательством на деловую репутацию имущественного вреда в соответствии с правилами гражданского судопроизводства.
Понятие «цели административного наказания» тесно связано с его эффективностью. Связь этих понятий проявляется через результат: чем выше результат от применения наказания в соотношении с целью, для достижения которой оно применялось, тем выше и его эффективность. И наоборот. Причем без уяснения понятия эффективности исследуемых санкций и определения показателей, с помощью которых мы можем судить об их результативности, довольно трудно рассуждать о действенности административных наказаний.
Как отмечали Л.Л. Попов и А.П. Шергин, «определение эффективности в различных отраслях права по своей сути должно быть одноплановым, однозначным и в то же время учитывать специфику регулируемых отношений, особенности отдельных видов правонарушений и т. д.»[5]. Большинство же авторов считает, что эффективность правовой нормы определяется тем, насколько применение этой нормы способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием в той или иной отрасли или сфере.
Так, например, если целями наказания, сформулированными в ст. 3.1 КоАП РФ, являются общее (т. е. другими лицами) и частное (т. е. лицами, подвергнутыми административным наказаниям) предупреждение совершения новых правонарушений, то во втором случае рассчитать эффективность довольно просто, взяв за основу такой показатель, как рецидив административных правонарушений. Так, если взять за основу сто человек, подвергнутых тому или иному административному наказанию, и если никто из них в течение года (срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию) повторно не совершил нового административного правонарушения, то коэффициент эффективности будет равен единице. Если 10 человек все же совершили повторное правонарушение, то коэффициент будет уже 0,9, а если их 50 — то 0,5. Такие цифры позволяют делать определенного рода выводы. Причем за основу для расчета эффективности можно взять и другие критерии. Например, совершение преступлений лицами, ранее совершившими смежные с ними административные правонарушения и подвергнутые административному наказанию. Результаты эффективности будут уже иные, но и «плоскость» выводов об эффективности административных наказаний тоже.
Аналогичным образом можно рассматривать эффективность административных наказаний и с точки зрения их общепревентивной цели, т. е. цели предупреждения совершения новых правонарушений другими лицами. Но здесь также необходимо выбрать определенные критерии для ее расчета и анализа (например, систематизацию законодательства об административной ответственности или его стабильность, информированность субъектов права о существующих правовых запретах и санкциях за их нарушение, информированность общества об общем состоянии «правонарушаемости» в той или иной сфере общественной жизни).