Для полноты картины необходимо описать ту правовую лакуну, которая делает этот порочный круг действительно замкнутым. Проблема в том, что в РФ не предусмотрен документ, удостоверяющий личность человека, чья гражданская принадлежность не определена, т. е. документ, который выдавался бы человеку, личность которого установлена, а принадлежность к российскому или иному гражданству нет (не путать с лицами без гражданства - в отношении лиц без гражданства установлено отсутствие принадлежности к любому гражданству).
Не предусмотрен также документ, который удостоверял бы личность не имеющих места жительства лиц без гражданства, для которых Россия, говоря языком международного права, является страной домициля. По российскому законодательству документом, удостоверяющим личность лица без гражданства, является вид на жительство, который оформляется и выдается органами ФМС по месту жительства.
Таким образом, у нас как минимум две категории населения не могут получить удостоверения личности: лица с неустановленным гражданством и лица без гражданства.
Административная ответственность за проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) предусматривается ст. 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Оценивая эту норму, следует отметить, что в силу отсутствия установленной законом обязанности гражданина иметь паспорт, введение ответственности за проживание «гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта)» противоречит общеправовым принципам.
Таким образом, паспортная система имеет ряд правовых лакун, делающих невозможным получение удостоверения личности (паспорта) для достаточно большой группы российских граждан, не имеющих возможности доказать российское гражданство, обрекая их на многолетнее бесправное существование фактически в положении нелегалов в своей собственной стране и превращая их в правонарушителей.
В Законе о праве граждан на свободу передвижения закреплена норма о том, что регистрация не является правообразующим фактором. То есть наличие или отсутствие регистрации не может служить основаниемдля ограничения или условием реализации прав и свобод гражданина, кроме как на основании закона.
Следует отметить явное противоречие между первой и второй частями ст. 3 Закона. Согласно части первой регистрационный учет вводится для обеспечения условий, необходимых для реализации гражданином прав и свобод, т. е. по определению является первичным условием (протоусловием) их реализации. Это прямо противоречит утверждению части второй о том, что регистрация не служит основанием реализации прав и свобод.
К сожалению, анализ законодательства РФ и правоприменительной практики свидетельствуют о том, что в действительности институт регистрации является условием соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданинав современной России; для лиц, не имеющих места жительства, а, следовательно, и регистрации, общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека носят во многом декларативный характер. Как указал Конституционный Суд РФ, «федеральный законодатель определил место жительства как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (пункт 1 статьи 20 ГК Российской Федерации), поскольку именно с местом жительства, как правило, связывается реализация принадлежащих гражданину прав, а также исполнение обязательств, возложенных на него законом либо договором, т. е. предполагается, что гражданин имеет юридически зафиксированное жилище, которое является для него основным, куда он после непродолжительного либо длительного отсутствия намеревается вернуться, и наличие права пользования которым служит предварительным условием его регистрации по месту жительства».
В отечественном законодательстве не предусмотрены механизмы реализации и защиты гражданами без регистрации большинства провозглашенных и гарантированных мировым сообществом и российским государством прав и свобод.
Рассмотрим примеры ущемления прав, свобод и законных интересов граждан без регистрации в различных отраслях и институтах российского законодательства.
Законы субъектов РФ предусматривают предоставление мер социальной защиты за счет бюджетов соответствующих субъектов РФ только гражданам, зарегистрированным по месту жительства в этих субъектах РФ.
Например, на территории города Владимира полномочия Управления социальной защиты населения Администрации города Владимира по реализации предусмотренных действующим законодательством мер социальной поддержки определены законами Владимирской области от 29.12.2005 г. № 218-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан» и от 29.12.2005 г. № 219-ОЗ «О наделении органом местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями Владимирской области по исполнению мер социальной поддержки». Согласно вышеуказанным нормативным правовым актам финансирование управления на реализацию мер социальной поддержки осуществляется в отношении граждан, зарегистрированных на территории Владимирской области в установленном порядке. Действие вышеуказанных нормативных правовых актов не распространяется на лиц, не имеющих регистрацию по месту жительства или по месту пребывания.
В соответствии со ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту жительства. Основным доказательством места жительства гражданина для органа, осуществляющего учет, остается регистрация гражданина. Таким образом, лица, не имеющие жилья и наиболее нуждающиеся в нем, не имеют возможности получить его.
Лица без регистрации лишены возможности принять участие в программе ипотечного жилищного кредитования, поскольку в соответствии со ст. 13, 14 Федерального закона от 16 июля 1998 г. «Об ипотеке» регистрация по месту жительства является обязательным условием для участия в указанной программе.
Как правило, максимум, на что может рассчитывать заболевший человек, не имеющий регистрации и в связи с этим полиса ОМС - это срочная госпитализация, если человек оказался в критическом состоянии. Это означает, что когда такой человек поступает в больницу, то его заболевание находится уже на поздней стадии, что требует продолжительного и дорогостоящего лечения и, возможно, оперативного вмешательства. В случае инфекционных заболеваний, таких как туберкулез, отсутствие должного лечения приводит к дальнейшему распространению заболевания среди населения.
Анализируя статус лица без регистрации в сфере трудового законодательства, следует отметить, что, несмотря на существование законодательного запрета на любое ограничение прав на трудоустройство в отношении не имеющих регистрации граждан, найти официальную работу без регистрации по месту жительства практически невозможно.
Помимо этого, в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 года № 1032–1, наличие регистрации по месту жительства является обязательным условием для признания органами службы занятости гражданина безработным. В результате граждан без регистрации в качестве безработных не регистрируют, направление на трудоустройство им не дают, пособия по безработице не выплачивают, в активные программы содействия занятости (профессиональное обучение, повышение квалификации, стажировки) не включают.
Положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» фактически лишают граждан без регистрации избирательного права, так как активным избирательным правом данный закон наделяет только тех граждан, которые имеют место жительства на территории соответствующего избирательного округа, а факт нахождения места жительства на этой территории устанавливается органами регистрационного учета, т.е. подтверждается регистрацией.
Лица, проживающие без регистрации, в некоторых случаях не могут реализовать даже право собственности.Например, в соответствии с п. 22 Приказа МВД РФ от 27.01.2003 г. «О порядке регистрации транспортных средств» транспортные средства регистрируются за физическими лицами по месту жительства, указанному в паспортах или свидетельствах о регистрации по месту жительства собственников, выдаваемых органами регистрационного учета, которыми являются органы внутренних дел, а при их отсутствии - органы местного самоуправления. Согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона РФ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов.