1. общие замечания
В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обращениями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нормативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона “Об обращениях граждан”.
В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с обращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти: Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ. Администрация Президента является весьма специфическим органом, занимающим особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в силу того, что место самого института президентской власти в России весьма неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти совершенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации Президента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к системе исполнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений[47]. Для нашего исследования он имеет важное значение прежде всего потому, что президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, как самое крупное и наилучшим образом технически оснащённое подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти) пытается занять роль арбитра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так, Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам методические рекомендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридической силы, но сам факт показателен.
Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его адрес, уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правительство поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение функционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с обращениями.
Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств, подчинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической” сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных приставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в значительной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений (т.е. обращения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По количеству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин сопоставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов, регулирующих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется очень полезным для данного исследования.
Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск информации. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не публикуются и вообще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной главы проблема поиска источников стояла едва ли не на первом месте и оказала решающее влияние на выбор рассматриваемых органов власти*.
Что касается методики исследования при написании данной главы, то оптимальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все вместе по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были выбраны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с обращениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение, контроль и т.п.).
Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.
В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно является автономным подразделением Администрации Президента, занимает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г.[48] В соответствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации; организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Федерации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет обращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граждан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделения Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений.
Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г.[49] По статусу он почти не отличается от Управления Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской и экспедиционной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата.
В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), входящий в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого подразделения понижен, что сказывается также и на его технической оснащённости, а при работе с огромными массивами документов это играет далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Минюста России[50], отдел осуществляет распределение обращений внутри министерства, передачу обращений, не относящихся к компетенции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений на контроль и осуществление контроля за их рассмотрением, аналитическую работу, организацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства (до 800 звонков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7 сотрудников, поэтому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно, такая загруженность сказывается на качестве рассмотрения обращений.
Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с обращениями в указанных выше подразделениях.
2. поступление обращений и их регистрация
Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента регистрации. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и процедурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Президента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обработка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводительных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правительства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Министерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содержание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделывается с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Администрации Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по электронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.