Мир Знаний

Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти (стр. 8 из 23)

Весьма кстати отметить, что в ходе Всероссийского Гражданского Форума, в работе которого автор принимал непосредственное участие, в Минюсте России проходила “переговорная площадка” под названием “Правовые механизмы реа­лизации гражданских наказов”. На ней был подписан (от “гражданского об­щества” - лидером коалиции “Мы, граждане” Н.Ю. Беляевой, от “федеральной власти” - Первым заместителем Министра юстиции А.Б. Карлиным) протокол, согласно которому федеральная власть согласилась “признать гражданский на­каз особой формой обращения граждан как способ участия граждан в управле­нии государством”[25]. Конечно, такой документ не имеет юридической силы, но сам факт признания гражданского наказа, подтверждённого подписью высоко­поставленного должностного лица, говорит о многом.

Подводя итоги сказанному, отметим характерные особенности петиции и гражданского наказа:

а) направленность на принятие нового или изменение действующего нор­мативно-правового акта;

б) обязательность рассмотрения в рамках нормотворческой процедуры;

в) наличие подписей установленного законом числа граждан (для граждан­ского наказа - лидеров общественного объединения + ещё ряд указан­ных в законе реквизитов).


ГЛАВА 2

Историческое развитие института обращений граждан

Как мы показали выше, доктрина предполагет 6 видов обращений (хотя в трудах раз­ных учёных называются разные цифры), но ведь так было далеко не всегда. Само по себе возникновение права на обращение именно как конститу­ционного права появилось только в эпоху конституций, но ведь так или иначе оно проявлялось и в гораздо более ранних зако­нодательных актах, даже и древ­них памятниках права. Конечно, в средние века, когда, по сути, исполнительная власть была и судебной, и законодательной, очень сложно было отде­лить обра­щение от судебного иска. Но, тем не менее и в этом направлении были достиг­нуты некоторые успехи. Когда именно впервые право на обращение (или, точ­нее сказать, воз­можность обращения), было закреплено в законодательстве крайне трудно. Однако оче­видно, что право такая возможность всегда сущест­вовала. Правда, в эпоху расцвета монар­хических форм правления сама возмож­ность обращения граждан к органам государственной власти и должностным лицам любого уров­ня была минимальной, а последствия таких об­ращений - ничтожны. Редко когда челобитчикам удавалось прорваться к царю и тем бо­лее - добиться положительного решения в ответ на свои просьбы. Однако, с разви­тием элементов демократии это право граждан по­лучает не только фактическое, но и юридическое развитие. Не случайно родиной этого конституционного права граждан считается Великобритания, на территории которой оно было впервые закреп­лено юридически в виде права на петиции. Петиции являются далеко не единственной формой реализации права граждан на обращения (о чём более подробно будет сказано ниже), но одной из самых эффективных, поскольку, с точки зрения конституционного права, речь идёт об обращениях отдельных лиц или групп населения к органам верховной власти - монарху или законодательным собраниям - с хода­тайством об издании законов или принятии каких-либо особых мер. В таком смысле это право было сформулировано в английском конституционном праве, как следствие традици­онного права от­дельных лиц и общин обращаться к королю, как источнику правосудия. При этом король со своим советом, в состав которого входили и королевские судьи разрешал эти просьбы, оформляя эти решения в виде своих указов; разрешение поставленных в петиции вопросов таким способом фактически означало соеди­нение административного и судебного порядков производства по обращениям заинтересованных лиц.

Со временем, после образования в 1213 г. Британского пар­ламента петиции стали на­правляться в его нижнюю палату посколь­ку её составили облечённые властными полномо­чиями представители английских общин. Каждый предста­витель привозил их с собой из из­бирательного округа от своих выборщиков и для их разбора в составе палаты был сформи­рован особый комитет. Петиции, разре­шение которых по существу требовало простого при­менения дейс­твую­щего закона, передавались королевским судам, а те петиции, разрешение кото­рых не могло быть произведено в рамках действую­щего законодательства, а требовало его изменения или дополнения - составляли основу законодательной деятельности палаты и представлялись от её имени королю. При этом, по мне­нию П. Люб­линского, сами общины здесь выступали в роли петиционеров. Характерным примером подобного акта является знаменитая Петиция лордов и общин королю "О свободе обсуждения вопросов в парла­менте", явившаяся следствием объявления палатой общин 4 января 1649 г. себя верховной властью английского государства[26].

Практически, процесс разрешения петиций, направляемых в парламент об­щинами, по существу лёг в основу современного зако­нодательного процесса, осуществляемого в демо­кратических госу­дарствах, когда обращения граждан с гражданской инициативой и иных лиц, обладающих правом законодательной инициативы в парла­менте, являются основой для выработки законопроекта, приобрета­ющего юридическую силу после подписания его мо­нархом или пре­зи­дентом.

В своём первоначальном виде право петиций в Великобритании не имело юридического закрепления, а существовало в силу исто­рически сложившегося обычая. Особенно большую роль петиции сыг­рали в ходе Английской буржуаз­ной революции 1640-60 гг. Поэтому не случайно, что в эпоху реставрации была впервые предпринята попытка ограничения данного субъективного права. Карл II издал специальный закон, которым число лиц, подающих пе­тицию, было ограничено 10 человеками, а число подписей под ней - 20. Одна­ко, этот Закон, никем не отменённый, фактически перестал приме­няться ещё во времена Ге­орга IV.

Но уже спустя 18 лет в Билле о правах 1689 г. провозглаша­лось неограничен­ное право подданных обращаться с ходатайствами к королю, причём всякое задержание и преследова­ние за такие хо­датайства признавалось незаконным[27]. Таким образом, право пе­тиций полу­чило юридическое закрепление не только в виде матери­альной нормы, но и в виде нормы процессуальной, провозгласив­шей юридические гарантии первой. Вместе с тем, ограниче­ние 1661 г., не­смотря на то, что формально не было отменено, фактически не действовало.

Провозглашённое в ходе английской буржуазной революции XVII века, право петиций не могло не быть воспринято законода­тельством Великой французской революции XVIII века. Проект Дек­ларации прав и свобод человека и гражда­нина, составленный Э.-Ж. Сийесом в 1789 г. определял право петиций как "право активного гражданина обращаться к законода­тельному корпусу, королю, представителям администрации с ходатайствами по предметам управления и администрации". Реализация этой инициативы предпола­галась в области за­кона и социальных учреждений. При этом, как следует из выступления того же Э.-Ж. Сийеса в Конституци­онном комитете, из числа "активных" граждан исключа­лись "женщи­ны, по крайней мере в настоящем их положении, дети, ино­странцы, а также те, кто никак не участ­вует в госу­дарственных расходах"[28].

Естественно, что позиция аббата в данном вопросе была под­вергнута М.-М.-Ж. Робеспье­ром и другими вождями революции жёст­кой критике, в результате чего право пе­тиций вообще не получило закрепления в окончатель­ном тексте Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Зато спустя два года, оче­видно стремясь компенсировать утрату избирательных прав большим числом "пассивных" граждан Франции, законодатели в Конституции от 3 сентября 1791 г. наделили их в качестве права естественно­го и граждан­ского свободой обращаться к установленным органам власти с петициями, подписанными отдельными гражданами.

В таком виде право на петиции действовало во Франции до 1848 г., пока ус­танавливаю­щая его норма не получила закрепления в Конституции от 4 ноября 1848 г. Более того, в пе­риод рес­таврации, когда, в соответствии с положениями Хартии 1814 г., парламент был ли­шён права законодательной инициативы перед ко­ролем, отсутствующее полномочие парла­мента было, в известной степени, восполнено правом граждан на петиции.

В России развитие законодательства о праве граждан на об­ращения также на­считывает многолетнюю историю. Как известно, наиболее распространённой формой обращения заин­тересованных лиц к органам государственной власти в условиях российского само­державия была челобитная - письменное или устное обращение од­ного или нескольких человек (иногда целых сословий) передавае­мая в собственные руки какого-либо должностного лица, вплоть до императора.

Несмотря на то, что челобитные фактически имеют место практически с мо­мента возник­новения феодальных отношений на Ру­си, тем не менее попытка юридического регулирова­ния порядка их подачи и рассмотрения впервые пред­принимается лишь в XV веке. В Судеб­нике 1497 года прямо указано, что “каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А ко­торого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его по­слати, которому которые люди приказаны ведати”[29]. Из текста прямо следует, что в Москов­ском государстве Ивана Великого не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения (“к государю - только через бояр”) и обязанность должностных лиц - “бояр” обязательно рассматривать поданные жалобы по существу, и, кроме того, существовали специальные должностные лица, “которым люди приказаны ведати”, т.е. было понятие распределения обращений по компетенции.