При этом объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.
По мнению Д.В. Бугаева, сомнительно наличие у государства в полной мере правомочий собственника – прав владения, пользования и распоряжения в связи с определенными особенностями данного объекта[26]. Эта проблема будет более подробно раскрыта ниже.
Можно сказать, что в основном на природные ресурсы превалирует государственная собственность. Юридически и по содержанию право государственной собственности не отличается от права собственности других субъектов. Конституция РФ и ГК РФ прямо устанавливают, что права всех собственников защищаются равным образом и не установлен приоритет государственной собственности.
§2. Особенности права собственности на природные ресурсы РФ, субъектов РФ и муниципальных образований
Проблема разграничения государственной собственности на природные ресурсы широко обсуждается в юридической литературе.
Конституция РФ определила перечень исключительных полномочий и предметов ведения Российской Федерации , вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ.
В сфере природопользования к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесены:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- природопользование: охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Также проблема разграничения публичной собственности на природные ресурсы во многом коренится в несовершенстве ч.1 ст.9 Конституции РФ, которая устанавливает, что «земля и другие природные ресурсы используются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Зачастую трактовка и толкование указанной нормы происходит вне учета положений п. «в» ч.1 ст.72 Конституции РФ, закрепляющего механизм совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектами вопросами владения, пользования и распоряжения природными ресурсами. Неправильная трактовка ч.1 ст.9 Конституции РФ приводит к заблуждению, что природные ресурсы должны находиться в собственности субъектов РФ, на территории которых находятся. В отсутствие четкого правового регулирования разграничения публичной собственности на природные ресурсы, субъекты РФ пытались самостоятельно ликвидировать пробел в законодательном регулировании вопроса посредством закрепления в конституциях и уставах исключительной собственности данного субъекта на природные ресурсы, находящиеся на его территории. Сложившийся законодательный и политический кризис был призван решать Конституционный суд РФ (далее – КС РФ), который своим определением[27] признал, что положения конституций указанных республик об отнесении к ведению республик вопросов, относящихся к совместному ведению, нарушает установленные Конституцией РФ разграничения предметов и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Показателен также следующий пример. Верховный суд РФ, рассмотрев кассационные жалобы Законодательного Собрания Ленинградской области и Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом на решение Ленинградского областного суда о признании недействующим отдельных положений областного Закона «29-оз от 31.05.2004г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области»[28], оставил иски без удовлетворения. Верховный суд указал, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству (ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ст.432 ГК РФ, ст.37 ЗК РФ).
Данные нормы закона наделяли орган исполнительной власти Ленинградской области правом устанавливать случаи, когда муниципальный образования приобретают преимущественное право покупки земельного участка, возлагали обязанность направлять извещения о намерении продать земельный участок в правительство Ленинградской области и в администрацию муниципального образования, на территории которого расположен этот земельный участок. Данный закон вводил также дополнительное правило для оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в виде возврата извещения продавцу при определенных условиях, что могло оказать влияние на длительность процедуры оборота земельных участков. Согласно же п.5 ст.1 ФЗ от 24.07.2002г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[29] субъекты РФ не вправе принимать законы и иные нормативные акты, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Компетенция государственных и муниципальных органов в сфере оборота земли определяется в зависимости от принадлежности земель. Земельными участками, находящимися в федеральной собственности, распоряжаются федеральные государственные органы; землями субъектов – уполномоченные органы субъектов РФ; муниципальными землями – муниципальные органы (ст.ст. 9-11, 29 ЗК РФ).
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
По мнению А.С. Корсуновой, «основным моментом в разграничении права собственности должно оставаться исключительное право государства на недра. В собственность субъектов РФ могут быть переданы только общераспространенные месторождения недр. Система недропользования должна базироваться на укреплении системы совместного управления недрами. При этом недра должны остаться в исключительной собственности Рф, а полномочия по управлению государственной собственностью должны распределяться между центром и регионами»[30].
Лесной кодекс РФ устанавливает федеральную собственность на земли лесного фонда и лесные участки из состава этих земель, но при этом полномочия по управлению лесами переданы на уровень субъектов РФ и должны осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета.
Интересен также вопрос о праве на такой объект, как атмосферный воздух. Как отмечает С.А. Боголюбов, на атмосферный воздух право собственности пока не объявлено, но исходя из того, что государство устанавливает квоты и подписывает международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха, взыскивает штрафы за превышение выбросов в атмосферу, устанавливает правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, то оно становится «продавцом воздуха»[31].
Однако нельзя не отметить, что право собственности, как и другие вещные права, остается институтом, прежде всего, гражданского права, и в соответствии с его нормами установление права собственности возможно только на объекты, имеющие индивидуальные или родовые признаки, которые позволяют выделить эти объекты из массы других подобных объектов.
§3. Правовые проблемы реализации права публичной собственности на природные ресурсы
Земля и земельные ресурсы являются одним из важнейших природных объектов.
Согласно ст.16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Указанная формулировка провозглашает презумпцию государственной собственности, однако законодателем не указано, в какой именно государственной собственности – федеральной или собственности субъектов РФ может находиться тот или иной земельный объект, что, в свою очередь, не вносит ясности в регулирование отношений государственной собственности.
В то же время анализ положений п.1 и 2 ст.16 ЗК РФ выявляет их несоответствие друг другу. Так, п.1 указывает, что к государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, а п.2 закрепляет разграничение государственной собственности на собственность федеральную, субъектов федерации и муниципальных образований, тем самым включая муниципальную собственность в состав государственной.
Также существует проблема определения исчерпывающего перечня правомочий государства-собственника или единообразной трактовки классической триады правомочий и их применения для государства.
ГК РФ раскрывает содержание права государственной собственности на землю через правомочия по владению, пользованию и распоряжению (ст.209,260 ГК РФ). Однако нормы ЗК РФ расширяют этот перечень Так, согласно ч.2 ст.9 ЗК РФ Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью). При этом правомочие управления относится к государству именно, как к собственнику земли.
«Закрепление в ЗК РФ указанной формулировки может представляться неоправданным. Поскольку, если положения, указанные в ЗК РФ характеризуют весь объем правомочий государства-собственника, то они противоречат положениям Конституции РФ и ГК РФ, согласно которым собственнику принадлежат правомочия владения, пользования и распоряжения»[32].