В Японії для урегулювання спорів у сфері державного управління широко використовуються процедури примирення, процедура так званого адміністративного консультування. Громадянин може подати письмову скаргу до офісу Департаменту адміністративного нагляду незалежного Агентства по адміністративному менеджменту у випадку наявного факту порушення його прав. Скарга направляється до адміністративного консультанта, який подає її до адміністративного органу, дії якого оскаржуються. Мета такої процедури суто превентивна – стимулювання адміністративного органу щодо усунення причини скарги, а, отже – і конфлікту. Фактично адміністративний консультант виконує повноваження медіатора – посередника між адміністративним органом і громадянином, який звернувся зі скаргою. У випадку, коли зусилля адміністративного консультанта не призводять до примирення, скарга подається до суду.
Законодавство Японії передбачає два способи оскарження: в адміністративному та судовому порядках.
На відміну від оскарження в судовому порядку, який передбачає підсудність справ, оскарженню в адміністративному порядку підлягають практично всі адміністративні акти, прийняті органами управління. Законодавством передбачено два види скарг: а) щодо незгоди із діями адміністративної влади; б) ті, подання яких регулюється окремими спеціальними законами. При цьому передбачено, право громадянина подати скаргу одразу до суду, без етапу адміністративного оскарження.
Власне процедури оскарження (і в судовому, і в адміністративному порядку) регламентовані Законом про процедуру розгляду адміністративних справ. Передбачено таке розмежування компетенції органів, уповноважених розглядати справи, що оскаржуються: суди розглядають позови про відміну певного правового припису; про визнання адміністративного акта нікчемним або недійсним; про визнання бездіяльності адміністрації незаконною; позови, які подаються у зв’язку зі спором, що має публічно-правове значення; так звані «народні позови», тобто позови у справах, в яких особа, що звертається до суду з приводу виправлення незаконного адміністративного акта, сама не має відношення до предмета позову; позову з приводу спору між організаціями та установами.
На відміну від провадження щодо спорів у публічно-правових відносинах у світі, в Японії суд може відхилити вимоги позивача, навіть за умови визнання їх обґрунтованими, якщо рішення може вплинути значною мірою на «суспільний благоустрій». Суд також зобов’язаний відмінити своє рішення про призупинення виконання рішення у справі у випадку наявних заперечень прем’єр-міністра. Отже, суд може відхилити позовні вимоги, навіть у випадку, якщо вони обґрунтовані, за мотивами нанесення шкоди суспільному благоустрою.
Отже, звернення до світового досвіду побудови органів адміністративної юстиції та їх компетенції дозволяє дійти таких висновків.
1. Організація системи органів адміністративної юстиції залежить від декількох чинників: тенденції запровадження демократичних засад до сфери управління державними справами, необхідність гарантування ефективного захисту прав, свобод людини і громадянина, тенденції державотворення. Тому відсутньою є типова побудова системи органів адміністративної юстиції.
2. У тих країнах, де діють окремо судові органи, які відправляють судочинство у справах, що випливають із публічно-правових відносин, спостерігається тенденція її виокремлення у самостійну ланку судової системи.
3. Діяльність органів адміністративної юстиції здійснює реальний і суттєвий вплив на законність як її гарантія, оскільки передбачає прийняття рішення, яким відміняються незаконні акти, прийняті органами публічної адміністрації, або ці органи зобов’язуються відмінити такі акти.
4. Правову основу функціонування адміністративної юстиції становить процесуальне законодавство.
5. Формування системи органів адміністративної юстиції відбувається поступово і в напрямку побудови її оптимальної моделі з метою здійснення ефективного захисту прав, свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб.
6. У більшості країн функції адміністративної юстиції реалізують професійно підготовлені особи – судді, управлінці та ін.
До недоліків організації та діяльності органів адміністративної юстиції у світі доцільно віднести паралельність розгляду окремих категорій справ адміністративними і загальними судами.
Слід підтримати точку зору Ю.В. Георгієвського про такі три моделі адміністративної юстиції: 1) модель адміністративної юстиції континентальних держав; 2) модель адміністративної юстиції англосаксонських країн; 3) східноєвропейська модель адміністративної юстиції. Для моделі адміністративної юстиції континентальних держав є властивою спеціальна система адміністративних судів, яка діє відокремлено від системи загальних судів. Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерним є створення системи адміністративних судів у межах певних відомств. При цьому такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Східноєвропейська модель адміністративної юстиції охоплює країни, де повноваження щодо вирішення адміністративних спорів віднесено до компетенції загальних судів, які здійснюють їх розгляд за правилами цивільного судочинства із деякими винятками (Угорщина), або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються і в адміністративному порядку з дотриманням норм адміністративного процесу [2, с. 11]. До переліку цих моделей доцільно додати і змішану модель (зокрема – Японія), де передбачено існування оскарження рішень органів публічної адміністрації і в судовому, і в адміністративному порядках. При цьому оскарження в адміністративному порядку здійснюється за окремою процедурою.
Пошук оптимальної моделі організаційної побудови системи органів адміністративної юстиції здійснювався у напрямку реалізації, в основному, двох принципів – незалежності від впливу чиновницького апарату та доступності захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері державного управління. У такому контексті система адміністративних судів в Україні є наступником європейського досвіду організації системи адміністративної юстиції, а також історичного досвіду її запровадження. Зокрема, прагнення організувати адміністративні суди були відображені ще у реформах П. Столипіна, а в радянській юридичній літературі обґрунтовувалася потреба створення автономної системи адміністративних судів [6, с. 78].
У Російській Імперії в 1722 р. цар Петро Перший створив прокуратуру, якій було надано повноваження загального нагляду і яка мала контролювати різні відомства. Ці органи не містили жодних елементів розподілу влади, на засаді якої побудована сучасна система адміністративної юстиції [1, с. 54]. Як зазначає О.І. Шостенко, в Росії в середині ХІХ ст. сформувалася специфічна система адміністративної юстиції, яка складалася із двох інстанцій, причому у ряді випадків вища інстанція – 1-й Департамент Сенату – була першою і останньою. Однак, ця система передбачала велику кількість «присутствий» (рос.), які виконували роль першої інстанції, з невизначеною компетенцією. Крім «присутствий» (рос.), існували повітові та міські управління, губернські управління, губернатори, генерал-губернатори та ряд інших органів. Нечітко була визначена компетенція 1-го Департаменту Сенату, який, по суті, виконував роль вищого адміністративного суду [9, с. 68–72].
Дослідники зазначають, що для інституту адміністративної юстиції у дореволюційній Росії було характерним:
недосконалість побудови системи її органів, відсутність чіткого розподілу компетенції і як наслідок – наявність порушень інстанційності розгляду справи;
відсутність механізмів реалізації принципів гласності, змагальності сторін, усності в діяльності органів адміністративної юстиції, недостатність розроблення процедур розгляду справи;
участь у розгляді більшості справ представників активної адміністрації, тобто ігнорування принципу про те, що не можна бути суддею у своїй справі, що часто призводило до незадовільного вирішення спору [1].
Отже, у Росії до 1917 р. спеціальна система адміністративної юстиції не була розвиненою. Згодом – до 1924 р. для вирішення адміністративних спорів створювались юрисдикційні органи – центральні та місцеві бюро скарг (1919 р.), які вирішували скарги на місці. Перший проект створення адміністративного суду було розроблено у Наркоматі державного контролю у 1918 р. Цим проектом передбачувалося створення особливого Комітету щодо розгляду скарг при Наркоматі державного контролю та його місцевих відділень. Бюро скарг в 1924 р. було ліквідовано, а в літературі висловлювалася думка про те, що інститут адміністративної юстиції не притаманний радянському праву. Законність у сфері адміністративного управління у 1924–1937 р.р. забезпечувалася, в основному, засобами державного, відомчого та громадського контролю. У 1937 р. законодавче було віднесено до підвідомчості суду значну категорію справ, що випливають з адміністративно-правових відносин: вилучення майна колгоспів і окремих громадян для погашення недоїмки по податках, справи щодо обов’язкового страхування, обов’язкові натуральні поставки та штрафи. У 1938 р. було додано справи щодо уточнення списків виборців. У 1961 р. в основах цивільного судочинства справи, що випливають з адміністративно-правових відносин, були виокремлені у самостійний вид судочинства. Конституцією СРСР 1977 р. було встановлено можливість оскарження дій посадових осіб, вчинених із порушенням закону, перевищенням службових повноважень, що обмежують права громадян, до суду. Однак власне сам порядок оскарження був законодавчо визначений тільки через десять років – у 1987 р. спеціальним законом. У 1993 р. було прийнято Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», який являв собою нову редакцію відповідної глави ЦПК РРСФР (гл. 24). Станом на 2000 р. вирішення публічно-правових спорів у Російській Федерації належало, зокрема, до компетенції Конституційного Суду РФ та системи арбітражних судів. Так, підвідомчість арбітражного суду стосувалася таких категорій справ: а) про визнання недійсними (повністю або частково) ненормативних актів державних органів, органів місцевого самоврядування не відповідними законам та іншим нормативно-правовим актам, а також такими, що порушують права чи законні інтереси організацій і громадян; б) про визнання не належним до виконання виконавчого чи іншого документа, за яким стягнення провадиться у безспірному (безакцептному) порядку; в) про оскарження відмови у державній реєстрації або ухилення від державної реєстрації у встановлений строк організації чи громадянина та в інших випадках, коли така реєстрація передбачена законом; г) про стягнення з організацій штрафів державними органами, органами місцевого самоврядування та іншими органами, які здійснюють контрольні функції, якщо федеральним законом не передбачений безспірний (безакцептний) порядок їх стягнення; д) про повернення з бюджету грошових коштів, списаних органами, які здійснюють контрольні функції, у безспірному (безакцептному) порядку із порушенням вимог закону або іншого нормативно-правового акта [2].