Стадія коригування та її місце у процесі здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності
Стадія корегування є закономірним продовженням здійснення інформаційно-аналітичної стадії. Її здійснення спрямоване на вжиття певних заходів реагування на відповідним чином оцінені інформацію чи факт. На цій стадії реалізується кінцева мета контролю – формулювання пропозицій, вимог, під час обов’язкових до розгляду, але не виконанню, до прийняття заходів з усунення виявлених відхилень від норм, які за своєю функціональною природою можуть бути самими різноманітними [9, с. 95].
Підставою для формулювання таких пропозицій та вимог, завжди є акт перевірки. На підставі його розгляду, як правило, керівник органу, що проводив контрольні заходи приймає рішення про застосування заходів певного характеру. Ці заходи не завжди стосуються підконтрольного суб’єкта, але він, його стан, оцінений позитивно або негативно на предмет відповідності або не відповідності критерію контролю (управлінському рішенню) спричинює два типи можливих оціночних висновків: 1) відсутні підстави для реагування; 2) наявні підстави для реагування.
Підстави для реагування відсутні, коли діяльність суб’єкта господарювання відповідає вимогам законодавства – у такому випадку, як зазначалося вище, складається довідка про проведену перевірку. Так, станом на 2006 рік 90% перевірок закінчувалися різноманітними санкціями [10, с. 8]; у 2008 р. за результатами перевірок податковими органами з питань дотримання законодавства при виплаті заробітної плати у 94% перевірених суб’єктів господарювання виявлено різноманітні порушення [5]. Далі мова йтиме про те, що за наслідками перевірок можуть застосовуватися не лише заходи юрисдикційного характеру. Отже, перший випадок однозначно є виключенням, аніж правилом.
Узагальнений розгляд заходів реагування дає змогу констатувати, що у випадках, коли є підстави для реагування, заходи, що можуть вживатися, поділяються на: 1) заохочувальні; 2) штрафні (каральні); 3) коригувальні (відновлювальні); 4) організаційні [18, с. 66 – 67].
Застосовувати заохочувальні заходи слід за умови відповідності діяльності підконтрольного суб’єкта загальновизначеним наперед критеріям. У такому випадку в наявності ситуація, коли відсутні підстави для реагування. З іншого боку, якщо говорити про необхідність застосування заохочувальних заходів, то огляд чинного законодавства з питань правового регулювання господарської діяльності говорить про відсутність норм, які передбачають застосування заохочувальних заходів до суб’єктів господарської діяльності за результатами проведення державного контролю. Таким чином, в Україні за наслідками проведення державного контролю у сфері господарської діяльності заходи заохочення не вживаються.
Наступним єпитання про співвідношення організаційних та коригувальних заходів. Організаційні заходи відрізняються від інших тим, що адресатом їх застосування може бути як підконтрольний, так і інший суб’єкт управління. Таким чином, зміст організаційних заходів полягає у вказуванні підконтрольному суб’єкта та вищим органам управління на наявні відхилення від встановлених еталонів поведінки, які слід усунути для унеможливлення їх подальшого деструктивного впливу та його поглиблення.
Коригування діяльності об’єкта контролю – це нормалізація діяльності, забезпечення відповідності її змісту і характеру змісту прийнятого управлінського рішення. Інакше кажучи, суб’єкт контролю після констатації факту не відповідності стану об’єкта контролю управлінській моделі, його життєдіяльності (норма права, наказ, план, стандарт тощо) застосовує санкції, спрямовані “на усунення розходжень між фактичними даними і моделлю” [7, с. 7].
Аналізуючи способи впливу на поведінку учасників ринку цінних паперів за наслідками проведення контрольних заходів, Г.М. Остапович наводить дещо відмінну їх класифікацію. Існуючі способи впливу на учасників ринку цінних паперів в Україні поділено на три основні групи: 1) заходи, що не мають правообмежувального характеру; 2) заходи адміністративного примусу; 3) звернення до уповноважених органів для вирішення питання вжиття останніми заходів впливу до осіб, що порушують законодавство [10, с. 129 – 130].
Перший із наведених способів впливу є неодмінним елементом запобіжного (попереднього) контролю, що є складовою реєстраційних, ліцензійних, дозвільних проваджень. Наприклад, за наслідками проведення запобіжного санітарно-епідеміологічного нагляду представники санітарно-епідеміологічної служби МОЗ на підставі невідповідності об’єктів і споруд вимогам санітарних норм можуть заборонити прийняття їх в експлуатацію чи заборонити відведення земельної ділянки для аналогічних потреб тощо [11].
Включення зазначеного способу реагування на порушення діючих державних управлінських рішень щодо організації ведення господарської діяльності на території України, як одного з елементів контрольного провадження, уявляється, є некоректним, адже веде до розмивання межі між контролем, як процесуальною формою діяльності державних органів та контролем, як невід’ємною функцією управління, що її виконує будь-який суб’єкт управління. А це, у свою чергу, являє собою небезпеку привласнення контролюючим суб’єктом розпорядчої або виконавчої функції [173 с. 83].
Небезпека включення до наведеної вище класифікації заходів адміністративного примусу полягає в тому, що останні, як зазначає сама Г.М. Остапович [10, с. 136] об’єднують у собі адміністративно-запобіжні, заходи адміністративного припинення, адміністративно-забезпечувальні заходи та адміністративні стягнення, а це, у свою чергу, веде до охоплення в собі двох інших способів впливу. Це також є передумовою для віднесення державного контролю до заходів адміністративного примусу, що одночасно веде до його однобічної характеристики.
Останній з наведених у класифікації заходів (звернення до уповноважених органів для вирішення питання вжиття останніми заходів впливу до осіб, що порушують законодавство), є не чим іншим, як організаційними заходами, що, у свою чергу, якнайкраще розкриває сутність останніх.
Таким чином, заходи реагування, що застосовуються органами державного контролю до підконтрольних суб’єктів господарювання, доцільно поділяти на:
- юридичної відповідальності;
- припинення;
- правообмежувальні;
- правовідновлювальні;
- організаційні.
Поряд із цим, як зазначалося вище, стадія коригування обмежується лише констатацією того, які заходи слід вживати за результатами контролю. Тому діяльність осіб, які здійснюють контроль, спрямована не на безпосереднє вжиття заходів реагування, а на констатацію наявності підстав для їх застосування, юридичне закріплення фактичних обставин справи і передавання зібраних матеріалів до уповноважених органів та посадових осіб для відповідного реагування.
Доцільним вбачається розкриття зміст виділених заходів реагування в залежності від способів та підвищення сили впливу на діяльність суб’єктів господарювання. Таким чином, спочатку слід виділити організаційні, потім відновлювальні та каральні заходи реагування, що вживаються органами контролю за наслідками проведення перевірок суб’єктів господарювання.
До організаційних заходів, які застосовуються органами державного контролю до суб’єктів господарювання, можна віднести такі.
1. Передача матеріалів до правоохоронних органів (підстава – наявність ознак злочину).
2. Інформування органів управління та адміністративної юрисдикції про виявлені порушення та передача зібраних матеріалів (коли вжиття заходів реагування не належить до компетенції відповідного органу державного контролю).
3. Подання позовів до суду (про стягнення адміністративно-господарських санкцій, припинення реєстрації суб’єктів господарювання, визнання угод недійсними, заборону та публічне спростування реклами тощо).
4. Внесення пропозицій:
про припинення фінансування будівельно-монтажних робіт, що проводяться з порушенням вимог пожежної безпеки;
про введення на окремих територіях особливих санітарних режимів.
Заходи припинення застосовуються з метою переривання (припинення) дій, спрямованих на порушення правил здійснення господарської діяльності, визначених чинним законодавством. До них можна віднести такі заходи:
1. Відсторонення від будь-яких видів діяльності, робіт, навчання, відвідування дошкільних закладів осіб, які страждають на інфекційні захворювання або є носіями збудників інфекційних захворювань чи були в контакті з такими хворими, а також осіб, які ухиляються від обов’язкового медичного огляду або щеплення проти інфекцій, перелік яких встановлюється Міністерством охорони здоров’я України.
2. Тимчасова заборона (зупинення):
діяльності підприємств, установ і організацій, об’єктів будь-якого призначення, технологічних ліній, машин і механізмів, виконання окремих технологічних операцій, користування плаваючими засобами, рухомим залізничним складом і літаками у разі невідповідності їх вимогам санітарних норм;
будівництва, реконструкції та розширення об’єктів за проектами, що не мають позитивного висновку за результатами державної санітарно-епідеміологічної експертизи, та у разі відступу від затвердженого проекту;
використання та реалізації хімічних речовин, продуктів харчування, технологічного устаткування, будівельних матеріалів, біологічних засобів, товарів широкого вжитку, джерел іонізуючого випромінювання у тому разі, коли не здійснено їх гігієнічну регламентацію та державну реєстрацію, а також коли їх визнано шкідливими для здоров’я людей;
проведення викидів (скидів) забруднюючих речовин у разі порушення санітарних норм;
інвестиційної діяльності [12];
відвантаження і реалізації товарів, що не відповідають вимогам нормативних документів, до усунення суб’єктами господарювання виявлених недоліків;